构想：政策性金融机构立法优化方案

根据国际政策性金融机构立法的“单独逐一立法原则”，本议案以《国家开发银行法》为例进行具体说明。拟制定的《国家开发银行法》应从职能定位、公司治理、业务范畴、资金来源、监管机制、考核体系等五个方面确立开行的开发性金融机构地位，明确其业务范围，推动其服务于国家战略与市场经济体制建设。

（一）定位为政府的开发性金融机构

开发性金融包括两个方面的内容：一是弥补市场机制的不足，即以国家信用为基础，以中长期融资服务于国家不同时期的战略重点。二是参与、引导我国地方政府信用的建设。作为经济建设的重要参与者，我国地方政府仍处于转型经济的过渡阶段，在融资体制方面明显留有计划与指令的元素。与发达市场经济国家不同，我国开发性金融区别于传统政策性金融的最大特点就在于需承担参与、引导地方政府信用建设的职责，在市场机制不完善的地方起到建设市场的作用。通过扶持与建设市场化的融资主体、引入社会资金参股、拓宽融资渠道等方式完善地方政府融资体系。

（二）确立市场化运作的集团公司架构和治理结构

借鉴德国复兴信贷银行、韩国产业银行的管理模式，逐步完善开行本部为主体，国开金融、国开证券等子公司、国银租赁和中非发展基金等控股公司并行的集团架构。

（三）明确开行服务国家战略的业务范畴

开行以中长期投融资服务国家发展战略，业务范围应包括：城市基础设施、重大基础设施建设、国家能源资源与外交战略、战略性新兴产业与中小企业、保障性住房、教育与扶贫开发等国家战略领域。

（四）开行享有国家长期信用支持

开行要执行政策性金融业务，就必须保障其合理的资金来源。目前开行的资金主要来源于在银行间市场上发行等同于国债信用的金融债券，但其债券享受国家主权级信用的资格属于逐年审批制度。随着利率市场化的推进，开行在债券市场上融资成本和融资难度不断上升，难以支撑机构运营。建议《国家开发银行法》在资金来源方面明确以下几个方面的内容：一是开行债券长期享有国家主权级信用；二是国家财政对于开行政策性业务形成的负债负责，建立财政资金补充机制；三是拓宽开行政策性专项资金来源渠道，在条件成熟时允许开行吸收住房公积金、社保基金、发行境外债券、信贷融资等渠道获得长期、稳定的资金来源；四是根据国家特殊政策性业务需求发行专题债券，如扶贫专题债等。

（五）建立差异化的监管机制

当前我国政策性金融机构的监管主要是依据《银行业监督管理法》第48条的规定由银监会来实施监督管理，但由于开行、口行、农发行业务的特殊性，监管效率并不高。同时存在人民银行、财政部和汇金公司等股东单位、银监会等多头监管的问题。鉴于开发性金融机构通过发行债券从事中长期业务、混业经营的特征，建议实施差异化监管。

（六）构建针对开行政策性与风险防控相兼顾的考核管理办法

建立合理的考核激励机制是让开行既能专注于政策性业务又能保持高效运营的重要方面。可借鉴日本、德国等国政策性金融的考核管理办法，将总体考核指标分为社会效益考核指标与经营绩效考核指标两大类。社会效益考核指标包括国家重点战略领域支持的全面性、力度、成效等指标。经营绩效指标主要指融资业务操作的规范性、风险管理等，应淡化融资总体规模、利润率等指标，重点在于如何建立起规范、合规的融资业务开展机制。

附：国家开发银行法（草案）

第一章　总　　则

第一条　国家开发银行是直属国务院领导的开发性金融机构。

第二条　国家开发银行的主要任务是执行国家战略及经济政策、产业政策，发挥开发性金融配置资源作用，筹集和引导社会资金，支持国家战略重点、公共基础设施、保障性住房、中小企业、战略性新兴产业、扶贫开发与农业、公共教育等中长期战略，发展普惠金融，通过规划咨询、融资产品设计等方式引导地方政府投融资体系健康发展。

第三条　国家开发银行总部设在北京。根据业务发展需要，经监管部门批准可在国内外设置必要的分支机构。

第二章　业务范围

第四条　国家开发银行经营和办理下列业务：

（一）发放贷款及相关中间业务；

（二）为政府，公共机构，金融机构或其他企业所提供可行性技术服务，包括审查和规划、研究、分析、评估、指导、咨询等；

（三）发行金融债券和经批准的专题债券；

（四）办理有关的外国政府和国际金融组织贷款的转贷，经国家批准在国外发行债券，根据国家利用外资计划筹借国际商业贷款等；

（五）办理建设项目贷款条件评审、咨询和担保等业务。为重点建设项目物色国内外合资伙伴，提供投资机会和投资信息；

（六）通过子公司开展债券发行与承销、投资业务、融资租赁等业务；

（七）经批准的其他业务。

第五条　国家开发银行筹集社会资金，重点支持以下领域：

（一）中央与地方重大基础设施；

（二）保障性住房；

（三）中小企业与战略性新兴产业；

（四）农业基础设施与扶贫开发；

（五）教育；

（六）国际开发；

（七）符合国家战略要求的其他领域。(www.xing528.com)

第三章　资本与资金筹集

第六条　国家开发银行注册资本为3100亿元人民币，股东包括财政部、中央汇金投资有限责任公司和全国社会保障基金理事会。经监管部门批准，国家开发银行可根据经营需要通过股东增资、发行长期资本性债券及次级债等方式补充资本金。

第七条　为保障国家开发银行的正常运营，经监管部门批准，可选择以下渠道筹资运营资金：

（一）面向社会发行金融债券。

（二）根据特定资金需求发行专题债券。

（三）发行境外债券。

（四）托管地方政府国库资金、社保基金、公积金等政策性资金。

（五）其他经批准的资金。

第八条　中央财政对国家开发银行通过负债方式筹集的资金提供担保。

第四章　组织机构设置与公司治理

第九条　国家开发银行为集团公司架构，开行可根据业务发展需要经监管部门批准增设子公司及控股公司。

第十条　国家开发银行设立董事会和监事会，成员由国务院直接委派。除非本法另有规定，董事会和监事会的职能和权力由机构章程规定。

第十一条　董事会负责起草机构章程，内部决议通过后报国务院审批后执行。机构章程修改需经国务院审批。

第十二条　国家开发银行利润不进行分红，税前利润优先冲抵坏账损失。年度净利润扣除折旧费用和准备金后应纳入法定公积金。

第五章　财务会计

第十三条　国家开发银行按照《中华人民共和国会计法》、《企业会计准则》、《企业财务通则》和财政部有关金融、保险企业财务、会计制度执行。

第十四条　国家开发银行以公历自然年度为会计年度。

第十五条　国家开发银行每年向财政部报送年度财务决算。

第十六条　国家开发银行基本财务报表为资产负债表和损益表，每年定期公布，并由中华人民共和国的注册会计师和审计事务所出具审计报告。

第六章　监督管理

第十七条　由银监会对开发银行实施差异化监管。

第十八条　国家开发银行需每年定期发布年度经营报告及社会责任报告，接受公众监督。

第七章　法律责任

第十九条　国家开发银行有下列行为之一的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反规定提供贷款的；

（二）对单位和个人提供担保的；

（三）擅自动用发行基金的。

有前款所列行为之一，造成损失的，负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员应当承担部分或者全部赔偿责任。

第二十条　国家开发银行的工作人员泄露国家秘密或者所知悉的商业秘密，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

第二十一条　国家开发银行的工作人员贪污受贿、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

第二十二条　当事人对行政处罚不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。

第八章　附　　则

第二十三条　本法案所指开发性金融机构，是指通过综合运用商业性金融与政策性金融，以中长期融资业务为主支持国家经济社会发展的金融机构。

第二十四条　本法自公布之日起施行。