地方环境立法对长江经济带供给不足的影响

湖北省实施长江经济带发展战略湖北省地方环境立法在确保国家法律法规有效执行、解决本地具体环境问题方面做出了努力，奠定了良好基础，基本遏制和减缓了环境污染和生态破坏的趋势。但是，要满足湖北省长江经济带战略的立法需求，湖北省的环境立法还存在供给不足的四重突出问题。具体分述之。

1.立法效力层面：人大核心地位不凸显

《立法法》规定地方人大及其常委会均拥有立法权，而对行政区域特别重大事项的地方性法规，《立法法》规定应当由人民代表大会制定。由此可见，地方人大与人大常委会实质上是两个立法主体，但是在实践中往往将二者视为一个整体，尤其是在环境立法上表现更为明显。近30年来，湖北省的环境立法绝大多数是由地方人大常委会制定、审议通过，《湖北省环境保护条例》这样的环境保护基础性法规的制定和修订也是由湖北省人大常委会承担，由湖北省人大代表大会通过的法规只有2 件^[5]，即2014年《湖北省水污染防治条例》和2016年《湖北省土壤污染防治条例》，而武汉市人大则还没制定环境保护法规。地方人大立法作用发挥不够，导致环境立法效力不是最高，被排除在特别重大事项范围之外，环境保护在与经济发展相冲突的过程中，让人认为经济发展更加优先。

2.立法成果层面：分布不均衡

梳理湖北省现行的环境立法成果，湖北省的环境立法的分布存在一定的不均衡，体系化程度还有待提高。具体分述之：一是法规规章多，环境标准少。湖北省立法成果多集中在法规规章的制定，地方环境标准数量较少，仅有水环境标准，其他环境标准多由政府部门制定，效力层级较低。二是禁止性规定多，鼓励性规定少。湖北省的环境立法成果中禁止性的规定较多，资源配置方式较少运用市场经济手段调节、鼓励性、促进性的规定较少。但是这种情况在最新的《湖北省土壤污染防治条例》中得到较大改善，鼓励性、促进性规定比例上升。三是实体规定多，程序性规定少。湖北省环境立法成果绝大部分都是实体法，重要的环境影响评价立法缺失，行政程序、生态环境责任追责程序立法数量少，规则抽象。四是垂直立法多，协调立法少。湖北省的环境立法涉及的管理体制绝大多数是自上而下的，省内协调跨区域仅有《湖北省汉江流域水污染防治条例》，跨区域的暂时还没有。五是某些领域立法还存在空白（见图2），湖北省环境立法虽然对重要的水、土、森林、大气、矿产等环境要素做出了规定，但是重要的环境要素立法空白，如湿地保护、固体废弃物污染防治、核辐射污染防治等尚未出台规定；促进生态文明、循环经济建设的立法空白，如循环经济促进法、生态文明建设促进法。

3.立法机制层面：可持续发展评估机制未建立(www.xing528.com)

环境立法也需要再回首，地方环境立法需要启动可持续发展评估机制，尤其是长江经济带战略提出后，地方环境立法需要建立强可持续的评估机制才能满足长江经济带战略的发展目标。而目前湖北省在评估环境立法中在评价标准选择上没有以可持续发展为指标体系，评估的周期、评估的程序以及评估成果的采用都尚在探索中。如果不能建立可持续发展的立法评估机制，就无法保障立法制度上促进经济和社会朝着有利于环境保护的方向发展，法规规章之间也因为立法目的不同而产生严重冲突，导致环境保护效果大打折扣。

4.立法协调层面：跨区域合作尚待探索

图2　湖北省环境立法领域分布图

因为共治的难度，目前长江保护合作还只局限于某些省市之间、政府环保职能部门之间，还远未上升到立法层面，这将是利益协调破局的关键。因为长江在地理上是一个完整的生态系统，但是在行政区划上跨九省两市，经济社会发展程度不一，其对于长江的发展定位与资源需求也有较大差异，如长江上游地区属于西部地区生态资源丰富但是经济发展比较落后，这些地区更看重利用长江资源加快经济发展；长江中游地区是中部地区，面临经济发展与生态环境保护的双重压力，一方面希望上游地区提供优质水源，防止水土流失，一方面又想利用长江发展经济；长江下游是东部地区，经济较为发达，生态环境的重视程度日益凸显，非常希望上中游维护良好的生态环境，提供良好的水资源。这其中的利益差别与利益纠葛让不同的省市在长江保护行动上内在动力出现差异，这种差异也体现在地方环保法规的立法目的、制度安排和责任轻重上，如果不在地方立法中进行协调和安排，将很难形成共抓大保护的行动。以湖北省为例，湖北省在水资源利用与水污染防治方面的地方立法多达20 多部，^[6]确立的保护标准也很高、执行严格，切实改善了湖北省水环境，但是上游的水资源立法不如湖北省数量多，标准严，则将消解湖北省的保护成效。