确权颁证的统一性问题分析与解决

15个试点地区对宅基地确权颁证的探索是有益的，但也是初步性的，对于登记什么权利、颁发什么证书、资格权是否登记、怎样开展登记等问题处理的方式都有所不同，反映出一些需要关注的问题。

1.宅基地资格权是否登记不明确

有的试点对资格权进行登记，有的试点不对资格权进行登记。对资格权进行登记的，主要有山东平度、浙江义乌。例如，山东平度在部分试点村开展宅基地资格权认定工作，共认定宅基地资格权200多户，由当地乡镇人民政府发放《平度市农村宅基地资格权证书》200多本。证书上记载资格权人（户主）以及家庭成员，已使用宅基地情况。浙江义乌固化农民宅基地资格权，对实施城乡新社区集聚建设的村民由自然资源管理部门发放《义乌市城乡新社区集聚建设置换权益凭证》，登记的权利主体为村集体经济组织成员参加城乡新社区集聚建设的资格权人。有的试点没有对资格权进行登记，例如，宁夏平罗规定对符合规划但超出法定面积的宅基地，只在登记簿和权属证书附记栏中标注，不予确权。对农村宅基地和房屋权属存在争议的，要加大纠纷调处力度，待权属明晰后再予以确权登记。资格权是一种抽象的权利，法律上没有规定，以往的登记工作中也没有涉及相关的内容。一般认为宅基地资格权是集体经济组织成员基于身份申请取得宅基地的成员权，并非财产权。中央明确将资格权作为宅基地“三权分置”的一种权利后，各地在探索中，有的进行登记，有的不进行登记，有的纳入不动产登记范围进行登记，有的采取在登记簿或证书上备注的方式进行记载，有的由乡镇政府或者集体经济组织进行发证认定，做法差异较大。宅基地资格权与使用权的关系还不清晰，资格权登记发证会不会影响已经合法取得的宅基地和农房财产权，也较为困惑。

2.登记的权利和颁发的证书不统一

部分试点是对权发证，有的发一个证，有的发两个证。例如，余江区对改革后的“一户一宅”发放“房地一体”的不动产权证书，对一户多宅部分只登记不发证。泸县综合办理了宅基地使用权证、农村房屋所有权证，并办理了不动产登记。此外，针对的权利也不一样，针对的权利既有对资格权和使用权颁证的，也有只对使用权颁证的。对资格权和使用权颁证的，例如浙江德清县，宅基地和农房使用权流转协议经集体经济组织同意并报乡镇人民政府批准后予以登记。转让年限在5—30年的，颁发不动产权证书；出租年限不超过20年的，颁发不动产登记证明。农村集体经济组织编制农村宅基地资格权登记簿，为农民颁发农村《宅基地资格权登记卡》，农户资格权登记簿报乡镇人民政府和有关部门备案，作为宅基地审批依据。只对使用权颁证的，例如，浙江丽水市，先签订农村宅基地及房屋使用权流转合同，期限最长20年，经乡镇人民政府鉴证后办理登记，发放确认宅基地及房屋使用权的不动产权证书。(www.xing528.com)

部分试点对人发证，例如，安徽旌德不动产登记机构为宅基地所有权人、资格权人及使用权人核发一式三份、内容一致的不动产权证书，权利类型为宅基地使用权和房屋所有权。有的针对不同的人发不同的证，例如，浙江象山县，由村集体经济组织、村民、宅基地经营者共同签订农村宅基地使用权流转三方合同，期限不超过20年，由乡镇政府对流转合同进行鉴证，由不动产登记机构为转入方颁发确认宅基地使用权和房屋使用权的不动产权证书，同时将转出方的权利变更为宅基地资格权和房屋所有权。

中央要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，实现宅基地资格权和使用权的分离，提高闲置宅基地和农房利用效率，这是以已经存在特定的宅基地和农房为前提的。纳入不动产登记的权利类型和名称必须是确定的，各地探索中对宅基地“三权分置”后登记的权利名称差异较大，颁发的证书各异存在登记不统一的问题。

3.登记的技术体系不支持

登记是需要技术系统支持的。现有的不动产登记簿、操作规范和登记系统没有宅基地的权利事项，难以支撑宅基地登记发证。实际探索中，有的试点地区因为系统功能不完善，每项业务的办理都需要技术人员在后台编辑，修改数据，操作烦琐且风险较大，工作人员任务繁重。例如南宁市各城区设置了集体不动产登记受理窗口，但由于部分镇（街道）国土规建环保安监站受理窗口条件不成熟或未建立，因此市本级集体不动产登记咨询受理主要集中在各城区自然资源部门。各城区主要依托地籍股来开展相关工作，人员1—2人。地籍股每天除了接待大量来访群众、办理不动产登记以及登记档案移交工作外，还要承担年度土地变更调查与遥感监测、第三次全国国土调查、处理群众土地纠纷案件等工作，人员配备严重不足。为方便群众办证，乡镇开设了集体不动产登记受理和初审窗口，但各国土规建环保安监站一人兼多职，基本没有不动产登记的专职人员，任务繁重。同时，农村地区地域广、路途远、农村居民点分散，工作经费严重不足。另外，宅基地的用途主要是居住，很多居住用途实际变为经营性用途。例如，武汉地区利用空闲宅地基农房组建乡村休闲旅游合作社和修建民宿，促进当地经济和旅游事业的发展，但是各地都没有办理用途变更登记，登记中要不要反映这种变化需要明确。