宅基地抵押权的实行方式及设定问题

1.宅基地抵押权实行方式困难

（1）农村房屋价值较低

相比城市房屋的高价值而言，农村房屋的商业价值不高。除去城市近郊的农村房屋，大部分的农村房屋存在着地理位置偏远、交通不便的情形，这类房屋居住价值也远比不上城市房屋。作为抵押物的农村房屋价值低，购买的客源不多，房屋供求关系的失衡影响抵押物的变现。

（2）农村住房财产权流转范围狭窄

《“两权”抵押指导意见》指出：“农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。”但该意见同时指出：“对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。”《试点意见》也指出：“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。”这些规定均将农民住房财产权的受让对象局限于“本集体经济组织内部”，在一定程度上限制了宅基地使用权财产价值的实现。试点地区虽然通过放宽农民住房财产权流转范围至本试点地区的所有农民，但是一个地区农民数量小于城市居民的数量且购买力相对较弱，抵押物受让人的范围仍然很狭窄。城市居民不能有偿取得农民住房财产权，是更大程度上的限制，这也是农村住房无法达到与城市房屋相当的流通性的原因。

（3）“房”所有权取得与“地”“一户一宅”限制矛盾

即使抵押权实现成功，本村集体农户在接受抵押物时将只能得到房屋的所有权，对于宅基地使用权又要受到“一户一宅”的限制，而抵押权这样实现又与房地一体的原则相冲突，使得宅基地抵押权的实现受到很大限制。

2.抵押物设定方式不统一(https://www.xing528.com)

（1）目前对抵押标的物的农民住房财产权没有统一的界定

虽然各个试点地区推行的都是农民住房财产权抵押政策并在贷款过程中要求土地和房屋双抵押，但是对作为抵押标的物的农民住房财产权没有统一规定。学界对于农民住房财产权的概念存在不同观点。一种观点认为，农民住房财产权不应包括宅基地使用权，住房可以抵押并不意味着宅基地可以抵押。另一种观点认为农民住房财产权包括房屋所有权和宅基地使用权，农民住房财产权的抵押是农民房屋所有权与宅基地使用权的一并抵押。抵押物的无法统一会带来弊端。不同的抵押标的物会有不同的贷款手续要求，尤其是当抵押物包含了宅基地使用权时，证明的材料会更多更复杂，受让主体因此被限定在农民之中，会有比城市房屋更困难的抵押物处置问题，最终导致银行积极参与贷款的意愿降低。

（2）农民住房财产权抵押贷款全国推行时，先前试点地区与全国推行政策不一致时，会产生矛盾

虽然贷款的时间只有几年时间，但是抵押权导致物权变动却是长期的，前后制度的不连贯性，会有产生矛盾的可能。抵押标的物是整个抵押程序中的灵魂，抵押标的物的性质将会影响制度设计的走向。只有统一抵押物才能在限定的条件下探索改革中的不同变量带来的后果，为今后决策提供宝贵的经验。所以应该尽早明确农民住房财产权的内涵，为今后全国性的推广做好准备。

【注释】

[1]卢曦：《宁夏平罗的农村土地制度改革实践》，《中国土地》2019年第3期，第11—12页。