晚清海关税务司署的组织架构及职能分析

咸同年间各通商口岸相继建立新式海关，实行外籍税务司管理制度时，均建立税务司署，作为管理该通商口岸各项相关业务的首脑机构。然而，晚清榷关制度，原以海关监督为所驻口岸关务，包括海关和常关的最高负责人，设有海关监督衙门；税务司署与监督衙门虽为分立的两个组织机构，税务司署的首脑海关税务司虽由总税务司所任命，但作为帮同监督办事的人员，理应隶属监督，位居监督之下。同治三年（1864年）总税务司发布第8号通令时，就此明确声称：就事实而言，在适当处理每一个口岸的海关事务方面，正式负责的是该口岸的海关监督；税务司的职位必须是次于海关监督的。同年颁布的由总税务司起草的《海关募用外国人帮办税务章程》中也明确规定：凡有公事，自应归监督做主；税务司所办之事，即监督手下之事；税务司不得招摇揽权，有碍公事，以至监督难专其事。但是，由于海关监管征税的对象主要是洋船、洋货和洋人，海关使用的各种文件、单据又均为英文，遂使缺乏相应语言能力和管理知识的海关监督难于实施其权力，大多将税务事宜委之于税务司。总税务司赫德遂利用外籍税务司的优势，竭力架空海关监督。

同治十二年七月（1873年9月），总税务司赫德就各口海关税务司与海关监督的关系发布第13号通令，告诫各口税务司：与海关监督只是会同办事，若将海关监督称呼为“海关监督阁下”，实属不妥；嗣后凡致函海关监督，一律只称“海关监督”，停止使用“阁下”字样；此外，亦不得称“奉监督之命令如此办理”或“受命如此”或“此事须请示监督”等。各税务司所用之向监督“请示”一词应改称与监督“相商”，“已接到监督命令”应改称“经与监督会商”。^[39]

同年十月（1873年12月），赫德再次就各口海关税务司与海关监督的关系发布第24号通令。通令将各口海关划分为两部分：负责征收各种税捐的执行部门和负责管理各种档案的文案部门；税务司由总税务司受权任命，以外籍长官的身份主持执行部门工作；海关监督则由皇帝或皇帝钦命大臣任命，以本国官员身份执掌文案部门工作。据此，通令强调：各关税务司者系奉命与监督共事，与监督彼此为同僚，非为监督下属；各口海关作为一体虽以海关监督为首席长官，但监督作为文案部门主事，不得出格干预执行部门事务。^[40]

是故，赫德虽承认海关监督为海关之首席长官，却又强调税务司为总税务司所任命，是海关征税部门之首脑，非海关监督之下属，因此可以独立行事。而在实际运行中，税务司逐渐独揽海关行政管理大权，海关监督主要拥有管理各口岸常关的权力。对于海关，则只是负责关税收入的报解户部。至光绪二十七年（1901年）后，据《辛丑各国和约》之规定，各通商口岸50里内常关均归海关监管，海关监督的权力更为萎缩。

税务司署作为各口管理海关事务的首脑机构，其辖下海关的行政组织，随着海关四大部门的渐次形成，经历一个与总税务司署同步扩大、完善的过程。但是，由于各口海关所在口岸贸易规模的大小不同，海关承担的内外业务的多寡也不同，因而在组织规模、结构、类别等诸方面，也稍有差异。唯其组织与人员配置原则、主要机构名称等，则多有共通之处。

咸丰、同治年间建立的十余处新式海关，其建关初期内部组织结构及其相关机构的情况，史无明载。咸丰九年（1859年）李泰国被任命为总税务司时，曾从海关经费的角度提出上海等地海关组织与人员配置的设想。其中仅上海口列举详细的配置，分为三类：一是正税务司一名，副税务司一名，总办事（旧名大写）一名，副办事（旧名二写、三写）四名，帮办十一名；二是巡船总办事二名，副办事二名，帮办六名，外国扦手三十名，通事六名，书办、舍人、书手、听差、中国扦手、摇船手、巡船水手、吴淞巡役、卡房巡役等各若干名；三是排船指泊总管一名，副管二名，帮管三名，吴淞排船指泊总管一名，小船摇手及搁浅船工、锚链望楼工、铁浮子看守工、修理工等各色杂役各若干名。^[41]此为海关税务司署下辖组织建构的雏形。

同治初年，各口海关征税部门的内班建构逐渐成型。内班的核心机构是大公事房，行使总务功能。大公事房内按业务分类设立各种以不同业务冠名的业务台，一般包括大写台、进口台、出口台、复出口台、结关台、饷单台、号头台、核对台、问事台等。内班除大公事房外，一般尚有派司房、存票房、关栈房、综核房、总结房和账房等机构。各房依据事务的繁简，置帮办为主管。各口海关内班房、台等机构，依该口海关业务内容的变化而时有增减；所设房、台种类的多寡，亦依各口海关业务量的大小而异。^[42]

同治六年八月（1867年9月），鉴于征税部门内班业已稳定成型，赫德为各口外班之编制及调配事宜发布第14号总税务司通令，提出各口海关外班按所在口岸业务规模，配备数量不等的总巡、验货、钤子手等各类人员的基本编制模式。^[43]其中总巡设水上总巡、头等总巡、二等总巡、三等总巡和四等总巡5个等级，验货设一等验货、二等验货2个等级，钤子手设一等钤子手、二等钤子手和三等钤子手3个等级。

同治七年（1868年）海关船钞部门建立后，总税务司根据需要，在一些通商口岸相继建立理船厅、营造处和灯塔处三种机构，分别负责航船行政、工程建造和灯塔维持三方面的事务，并实行条块结合的双重管理。

理船厅的主管亦称理船厅，下辖供事、指泊所、巡江吏、信旗吏等人员。船钞部门建立之前，牛庄与上海口岸的税务司署内已设有理船厅，为牛庄、天津、上海、宁波、福州、淡水及厦门锚地、港口水域、航道及沿岸提供浮标和标桩。汕头、厦门、芝罘等地海关外班头等总巡则一直在港口担当类似上海理船厅的工作。因此，船钞部门建立初期，赫德筹划改变一些重要口岸头等总巡的地位，改称为理船厅，除所负的海关职责外，还正式全面负责港口港务及水域之工作。^[44]同时将沿海划分为北中南三段，设立了三种级别的理船厅：北段理船厅有芝罘（二级）、天津（二级）、牛庄（二级）；中段理船厅有上海（一级）、宁波（二级）、镇江（三级）、九江（二级）、汉口（一级）；南段理船厅有福州（一级）、厦门（一级）、淡水（三级）、台南（三级）、潮州（一级）、广州（二级）。^[45]理船厅相当于海关不同等级之通事，一、二、三级理船厅分别与一、二、三等通事同级。理船厅设立初期由巡查司和所在口岸税务司共同节制。巡查司与理船厅保管各自账目并亲自登录，必要时准有一名海关通事协助。光绪七年（1881年）巡查司一职撤除后，各口理船厅直接受各关税务司节制，同时在业务上又受海务巡工司指导。(www.xing528.com)

营造处主管称营造司，下辖供事、匠董和入水匠等人员。光绪元年（1875年），总税务司发布第33号通令，规定凡有营造司供职之关区，均设营造处，并在上海设立营造处总部，设置1名总营造司。无论在上海或任何其他口岸，营造处均由主管该口岸之税务司节制；但营造司等关员将工作情况经由所在关区税务司上报总税务司时，应将抄本一份送交总营造司知悉；总营造司即可就关区工作经由有关关区税务司发出呈文，亦有权向总税务司直接呈文；营造处之任何人员，如有个人申请，或与关区无关之陈请欲上呈总税务司，须先送交总营造司，由其备文附呈总税务司，文中由总营造司对所涉各点提出意见或建议。税务司欲于其关区内设置新标志，或改变原有标志位置或撤销现有标志时，应直接呈文向总税务司建议，并将抄件送总营造司，由总营造司提出应采取之最佳方案。^[46]

灯塔处主管为主事人，下辖各等级值事人和灯塔值事人。^[47]总税务司依据需要在部分通商口岸设置灯塔处人员。其中以上海口岸人员数量最多，次之为厦门口岸。各口灯塔处人员均受所在地海关税务司的节制，但业务上则由海务巡工司指导。

光绪四年（1878年）遵照总税务司赫德指示，津海关率先设立书信馆，创办海关邮政。江海关、芝罘关、牛庄关、浙海关等海关也随后相继设立书信馆，经办邮政事务。^[48]部分地方海关组织机构因此有所扩展。

光绪二十二年（1896年），海关系统的邮政部门正式建立，各口税务司兼任邮政司，经办辖区内的国家邮政事务，相继设立辖区内的邮政总局、分局和支局。各口海关机构因之急速膨胀，人员因之急速增加，各口税务司的职能也因之大大扩展。各口海关组织建构的扩展至此基本完成。^[49]

各口税务司署的首脑为税务司。同治三年（1864年）第8号通令规定：各海关税务司系其所辖关区内之总税务司首席代表，除总税务司署人员外之所有海关人员，凡在该关区内者均为该税务司之下属。^[50]然在海关系统内，税务司必须严格按照总税务司的指示办事，并无擅自行事之权力。在总税务司对各口税务司的任命状中已规定：税务司必须定期向总税务司递送正规处理公务之呈文，并按照总税务司回文的批示办理各项事务；作为呈文之补充，税务司还须每隔两周以机要函或密函形式向总税务司报告所在口岸及其附近发生之令人关注或重要事件。^[51]

同治十二年八月十五日（1873年10月6日），为加强各口税务司的行政组织能力，总税务司发布第15号通令，告诫各口税务司，各口海关之第一要务在于税务司本人应洞悉赋予海关之使命，及本口岸之惯例，继而将海关业务作出分类安排，并立即对众关员作明智与明白之调派。^[52]

光绪四年正月二十六日（1878年2月27日），为加强对各口税务司的监管，赫德特发布第48号通令，重申税务司与中国官员会晤应报告总税务司，对会晤期间之一切均须详加陈述，所有书信往来均须呈报抄本，俾总税务司知晓。^[53]

作为海关税务司署的主管，晚清各口海关税务司就这样在总税务司直接、统一指挥下，行使其对当地海关的行政管理职能。