合并救济：竞争主管所有五个机构联手合作

（一）竞争主管当局间开展合作的益处

有了前文的介绍，让我从不断增进竞争主管当局间的合作这一重要目标谈起。为表明一种至今为止在我看来是十分完善的观点，考虑到许多企业和交易的全球性及全球经济的相互联系性，竞争案件中的机构间合作是至关重要的。目前，有远远超过100个实施竞争法律的司法辖区。这些机构之间的合作意味着许多不一样的事情，包括对实体竞争法、经济分析和程序问题的讨论；对特定产业一般认识的共享；当然还有在一项具体调查上的协调。然而更明确地说，合作并不必然意味着在每一个案件中取得一致的结果，那完全是不现实的。

竞争主管当局间的合作给参与合作的机构、受竞争法调整的企业和其他主体以及参与合作的国家的经济发展带来益处。合作使得这些机构可以明确共同关心的问题、完善其分析并避免不一致的结果。执法机构间的合作越多，越能深化彼此之间的联系——无论是在人员方面还是在监管层面。对于竞争主管当局而言，即使是在一项调查的细节详情不能共享的情形下，能够分享它们的经验也是十分有用的——无论是好的经验还是坏的经验。此外，案件方面的合作通过提供在具体案件上的更一致的结果以及更强的确定性来帮助全球企业，这反过来促进了所有企业的更好的投资与革新。最后，合作能促进竞争法的有效和高效实施，有助于维持竞争市场，从而维持更具吸引力的投资氛围。

竞争领域最常被引用的不一致结果的例子包括合并救济，在中国经常被称作限制性条件。合作有助于避免这样的情形：由一个执法机构施加的救济与位于另一个司法辖区的执法机构所施加的救济不一致。竞争主管当局在协调合并救济宣告方面的合作也是有益的。

（二）FTC在合作方面的发展成果与首要任务

在案件合作与协助方面，FTC同大量的司法辖区进行着双边合作，且这一数量在持续增加。美国政府与8个司法辖区签有双边合作协议：澳大利亚、巴西、加拿大、欧盟、德国、以色列、日本和墨西哥。此外，美国反垄断机构——FTC和美国司法部反垄断局（反垄断局）——已经与智利、俄罗斯、印度以及中国的竞争主管当局达成《谅解备忘录》（MOUs）。^[3]

依据这些协议，或经常情况下没有适当的协议时，FTC工作人员与外国竞争机构会就个案和发展竞争政策展开合作。这些机构频繁地交换调查信息，例如当FTC和一个外国机构审查一个在一方或双方管辖范围内引发竞争问题的案件时，机构之间既可能交换公共信息，也可能交换我们经常所提及的“机构机密”信息——也即机构通常并不向外界披露的信息，但可能依据联邦法律来披露。机构机密信息的例子包括工作人员对市场界定、竞争效果和救济的看法，以及FTC正在调查某个特定主体的事实。

且举一些我们正在进行的合作努力，我们仍有大量的机会与加拿大竞争局和欧盟委员会竞争总署（欧委会竞争总署）的同仁一道工作。继加拿大制定了相关规则将其合并审查程序与美国更紧密地接轨之后，FTC已与加拿大官员进行密切合作以确保我们制度之间最大限度的交互性。我们的案件处理者会定期出席圆桌会议。我们还有一系列的人员交流，这得益于《美国安全网页法案》（US SAFE WEB ACT），^[4]该项法令使FTC能够接待外国竞争（及消费者保护）机构的官员，并在适当的情况下，向他们提供非公开的材料，让他们通过在FTC与处理案件的团队一同工作而获得有价值的经验。

在合并调查方面，我们已与欧委会竞争总署密切合作多年。最近，FTC与欧委会竞争总署就许多单方行为调查展开合作，包括近来的谷歌搜索偏倚案及标准必要专利（standard-essential patent）问题。尽管在行为案件中的合作更富挑战性——因为这些案件不像合并案件那样有时间限制，且当事人可能不具有推动合作的动机——但在这些问题上进行协调也十分重要，只要有可能并且适当，我们与欧委会及其他机构会共同致力于实现这种协调。

近年来，我们已经看到许多新的竞争法与合并控制制度在亚洲、拉丁美洲和非洲出台。这为传播健全竞争政策的益处带来了机遇，但也对合作与趋同提出了挑战。新的法律和《谅解备忘录》，再加上日益增多的跨国商业活动，都为更广泛的合作奠定了基础，并且我们有机会与其他司法辖区展开卓有成效的合作，例如墨西哥。FTC已与墨西哥联邦竞争委员会密切合作以提高其评估和处理反竞争实践的能力。这包括组织了一系列以著名美国法学家为主导的司法教育项目，并在合并审查中加强我们的协调。我们与墨西哥竞争机构的关系十分牢固，也同其他拉丁美洲的机构之间架起了一架桥梁。例如巴西已经进行了重大的体制改革和立法变革，包括在其合并审查制度方面。(www.xing528.com)

从经验来看，我们知道双边案件合作，尽管与趋同有区别，但是也能促进更深刻的理解并为法律趋同创造基础。随着我们的合作扩展到更新的机构和其他类型的案件，我们希望我们将为更深层次的实体和程序上的趋同奠定更好的基础。我期待着，在提高业绩与效能的过程中互相学习、互相帮助的同时，在寻求竞争机构所面对的实践问题的解决方案中建立起更稳固的关系。

尽管如此，在我们将来的协调努力中可能会遭遇一些挑战。例如，规范信息隐私的新规则会使得双边合作更加艰难。我们已经遇到了这样的实例：企业提出担忧，其向FTC提供要求的信息可能违反另一个国家的信息隐私法。正如你们所知，欧盟目前正在考虑制定一项新的隐私条例。尽管确保足够的隐私保护也是我们的目标，我们也需要确保隐私方面的规则不会导致为法律实施目的而获取和分享资料变得更加困难。在这些问题上，我们正在与美国政府及欧共体的同仁共同工作。

（三）中国在合作方面的近期努力

接下来谈谈中国近期在协调方面的努力。正如你们很多人所知道的，在2011年7月，FTC和反垄断局与中华人民共和国商务部（商务部）、国家发展和改革委员会（发改委）以及国家工商行政管理总局（工商总局）签署了一份谅解备忘录。^[5]该谅解备忘录建立起了上述两个美国反垄断机构和三个中国反垄断执法机构之间的合作框架。谅解备忘录预期实现两个层面的合作：第一，所有五个机构的高级竞争官员之间的共同对话；第二，个别机构之间高级官员或工作人员的交流与合作。谅解备忘录也确认了一些具体的合作路径：①关于竞争法实施和政策发展的信息和建议交流；②为提高机构效率而开展的培训项目、研讨会和其他方式的合作；③交流关于法律、规章和指南提案的评论意见；④在具体案件或调查方面开展合作，如果这种合作符合调查机构的共同利益。

即便是在与中国机构签署备忘录以前，FTC与反垄断局已经投入了大量的资源以与中国官员在发展《反垄断法》方面一同工作。这两个美国机构与所有三个中国竞争主管机构一起参加了在中国和美国频繁举办的会议和培训研讨会。我们与中国机构一同探讨了实体的竞争分析和有效的调查技术。除了很多非正式交流以外，我们还提交了大量关于实施规则和指南草案的书面评论。随着《反垄断法》经历数轮起草，中国政府对我们关于《反垄断法》的观点表示欢迎，我们也十分重视这种发表我们观点的机会。

除谅解备忘录以外，美国机构和商务部之间还有一部《案件合作指南》^[6]，建立了合并案件的合作框架。该文件于2011年11月颁布，依据该文件，机构可以——但并无义务——在调查同一交易时交换信息和参与其他有用的合作努力。

继去年9月与中国及反垄断局举行了第一次共同对话后，我们将于今年晚些时候在《谅解备忘录》下开展另一次共同对话。我们已经在硬盘驱动器合并案^[7]中同中国商务部进行合作，并期待将来的合作机会。我们通过“国际研究员”项目在FTC接待了一位来自中国商务部的官员，为期6个月，而且我们将继续为三个中国机构提供技术协助项目。展望未来，我很确信FTC将继续重视同中国及其竞争机构建立稳固的合作关系。为了中美企业和消费者的利益，我们期待着扩大和深化与这三个机构之间的联系。

除与FTC和反垄断局的联系之外，中国机构现在还与欧盟、英国公平贸易局以及韩国、日本的公平贸易委员会等机构之间签署了谅解备忘录或类似安排。来自中国商务部、发改委、工商总局以及其他中国政府部门的官员投入了大量资源，通过正式的技术协助与交流项目，向外国机构进行人员借调以及同外国执业者、学者和工业团体进行直接交流来学习研究外国的竞争执法。

最后，除了我刚才论及的国际协调努力之外，我还想提一下关于国内协调努力的问题。随着反垄断法进一步发展，发改委和工商总局之间，以及这些机构与其各自的省级机关之间的案件协调与合作将是十分重要的。有了这种协调，这些机构在《反垄断法》实施中就能避免出现不一致、重叠以及缺口的情况。尽管很容易指出FTC和反垄断局之间的某些（有时高调的）分歧，但总体而言我的经验支持这样的结论，即这两个机构之间的联系是国内竞争主管当局间成功协调的范例。