中央与地方关系的调整与升级

政府本身也可以看成是一个特殊的利益集团，它代表着国家的利益。但是，它与普通利益集团之间的差别在于这个利益集团提供“政治供给”而非“政治需求”，这个利益集团不仅考虑到自身的利益，同时也要考虑到其他利益集团的利益，这是因为其他利益集团的利益就是其自身利益的组成部门。基于此，无论是在“保护待售”模型还是其他贸易政治经济学模型当中，利益集团与政府总是被区分为“政治需求”者和“政治供给”者，两者之间的博弈最终确定了贸易保护的程度。但是，在中国的政治体制当中，中央政府和各级地方政府，甚至在中央政府各个部门之间既有上下级的垂直关系，又各自在税收、政策制定、人员任免等方面存在一定的独立性，例如税收改革作为所有制改革的一部分就使得地方政府享有一定的税收自主权（卢周来，2014）。基于此，在制定一些关系到一个地方或者整个部门利益的政策时，地方政府或者各个政府部门也同样会变成提出“政治需求”的利益集团。

中央与地方之间的关系应该说是当今中国最为复杂也是最引人关注的关系，它们之间的利益冲突、委托代理、行为博弈是各种“中国特色”现象的根源所在。从法理上来看，《宪法》第3条第3款中规定“中央政府和地方政府国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。一方面，地方政府必须优先保证中央的统一领导，这也是单一制国家结构形式的规律性要求；另一方面，发挥主动性和积极性的原则又给中央与地方的政治、法制、经济等关系增加了复杂性。既垂直从属又相互影响的中央和地方的关系就使得地方政府有能力也有动机去制定或者影响政策。而从利益的角度而言，拥有足够能力又有明确动机是成为利益集团的两个前提条件，这些地方政府都具备了。

首先，在政策制定上，中国的许多经济改革乃至重大经济政策一开始都是源自地方的发明与探索。例如，家庭联产承包制1978年在安徽省小岗村诞生和实行后，1982年第一个关于农村工作的一号文件正式出台，明确包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制，并在全国开始推广。另外，不少改革措施还会选择某个城市或者某个区域作为试验区，在这些试验区实行相关措施一段时间后观察结果，积累经验再决定是否向其他地区推广以及如何推广。这些自下而上的改革措施以及改革试点一方面是地方政府承担了“排头兵”的任务，为后续向全国推广做好准备，另一方面进行尝试的一些措施往往没有先例可循，地方政府所采取的措施以及实施后带来的结果就是第一手的资料，从中获得的经验和教训更是以后进一步推广的前车之鉴，因此其同时也是地方政府直接影响中央决策的一个渠道。(www.xing528.com)

其次，在人事级别上，中共中央政治局，全国人大，全国政协中许多成员都来自地方，例如，第十八届中共中央政治局中就有来自地方政府的一把手6位，第十二届全国人大代表中党政机关干部共1 042名，其中来自地方或者曾经是地方政府官员的人数超过了九成。由于在中国政治体制中，党和政府之间既有自身的垂直性管理，又有相互的交叉性管理。不少身兼中央和地方两职的地方政府官员在政府层面接受中央政府的领导，但是在党内职务上又直接是中国最高领导阶层的成员^[5]。他们对于政府决策的影响是直接的，又是决定性的。诚然，这样的影响多数是正面的，来自地方的官员对于当地的经济、政治、文化以及民生状况比较了解，通过自己的特殊身份让决策者能够根据实际情况对政策进行适当的调整是有利于整个经济发展的。不过，也不能排除一些地方官员以自身政绩、以邻为壑、零和博弈的动机来影响政策决策。

最后，在政策执行上，中央制定的政策都会落实到地方，地方政府也就承担了政策输出的任务。与此同时，地方政府承担着自身行政区域社会公共事务管理的职能，拥有与之匹配的权力。权力大小和范围根据当地的政治经济特点而有所不同。这些权力的来源有的是中央赋予的，有的则是地方人民代表大会赋予的。从经济的角度来看，地方政府之所以拥有一定的自主自治权，是因为中国的特定财税体制使然，拥有可以自己支配的税收收入，就拥有了“说话办事”的权力。1994年我国实行分税制改革以来，中央政府与地方政府事权和财权不相匹配的现象一直就没有得到很好的解决。目前一个较为典型的例子便是房地产行业的调控问题。杨帆、卢周来（2010）认为，房地产调控效果欠佳的原因正是地方政府追求财政收入的“公司化行为”，房地产商正好利用地方政府增加地方财政收入的动机，与其形成了一种“委托—代理”关系，最终改变了政府原先预期的调控结果。