应对人口老龄化的方略与措施

按照党和国家关于全面建设小康社会的战略部署，深入贯彻落实科学发展观，抓住机遇，不断发展，就有能力和条件解决人口老龄化所引起的各种问题。以下从四个方面阐述我国应对人口老龄化的主要方略和措施。

（一）注重经济结构与人口年龄结构变化相适应

在制定发展规划和调整经济结构时应当充分考虑人口年龄结构变化，力求经济结构调整同人口年龄结构变化相适应。目前全国各地三次产业就业结构差异较大，总的来看第一产业仍然是吸纳就业人员最多的产业，第二三产业均有一定的扩大就业潜力。“十二五”时期要全面拓展三次产业的就业空间，充分挖掘现有潜力，为各种年龄就业人口提供更加充分的就业机会。第一产业不能片面强调把剩余劳动力转移到第二三产业，必须注意挖掘农业内部就业潜力，解决农村劳动力老化和补充更新问题，防止因劳动力过度转移和老化而影响农业发展。针对农村青壮年人大批转入第二三产业后从事第一产业的劳动力多数年龄较大、文化较低的问题，要支持和鼓励农业生产骨干、各种专业户和种植养殖能手安心从事第一产业，通过大中专农科毕业生分配等途径为第一产业输送和补充高素质的年轻劳动力。第二产业特别是制造业要调整研发、制造加工和销售环节的人力资源配置结构，大力发展资本技术劳动混合密集型产业，注重老中青各种年龄劳动力的搭配，保持合理年龄结构，克服一些企业过度追求员工年轻化而出现的同龄化的问题。第三产业充分挖掘交通运输、商贸、会展、住宿、餐饮等传统服务业的就业潜力，积极发展金融、科技、教育、文化、医疗卫生、托儿养老、休闲娱乐和家政服务业，提供更多工作岗位，防止对40岁以上劳动力的就业年龄歧视。积极开发与老龄人口相关的产业，包括开发和生产老年食品、服装和其他用品，设计和建设适合老龄人居住的小区和住房，开办各种面向老龄人的服务项目，等等。

鉴于我国劳动就业压力大，目前不宜统一延迟退休年龄，但是一些专门人才或有特殊技能的劳动者可以适当延长工作年限，具体由用人单位根据实际需要灵活掌握。一些国有企事业单位为了裁减冗员，让大批未到退休年龄的职工提前退休，对提高工作效率和劳动生产率有一定的积极作用，但是也增加了社会和个人的养老负担，不宜提倡。老龄化社会要求更加注重经济运行的平稳有序，避免大起大落。因此，加强和改善宏观调控，保持国民经济健康运行，对已经步入老龄化的社会至关重要。

（二）加快养老积累方式转型

同人口年龄结构转型相适应，养老积累方式也要转型，即由依靠大批就业人员分摊和提供退休金的粗放型积累转向通过提高人均收入水平来增加养老金的集约型积累，由后代积累供养前代转向本代自我积累养老。如果能够尽快实现这种转型，特别是实现后一种转向，老龄人口依靠自己在就业期间创造的财富积累，能够保证养老，不增加社会额外负担。为此，要建立既有利于充分发挥在职人员的工作积极性，又有利于社会养老的分配制度，在发展经济的基础上逐步提高社会、用人单位和劳动者个人的养老积累水平，让所有的劳动者从就业之日起就开始为养老积累。

我国社会的贫富悬殊问题日益突出，在人均财富数量较小的情况下，收入差距过大导致大批人处于低收入阶层，而老龄人口大多处于低收入阶层。这直接制约社会有效需求的扩大，阻碍经济增长，也降低了社会养老能力。所以，要下决心首先在初次分配中增加农民和城镇企业生产一线工人的收入，提高他们在就业期间的养老积累能力和水平；同时，通过所得税和转移支付等办法加大国民收入调节力度。大批青年职工在年富力强时收入偏低，往往入不敷出，出现“啃老”现象。针对这个问题，应当改进工资晋升制度，保证职工在工作能力最强时得到最高收入。国家有必要通过制定相关法规明确规定企事业单位职工工资的养老金含量比例，并强制提取储蓄。社会和用人单位内部的物质奖励可以更多地采取增加个人养老金储蓄的办法，比如对劳动模范、优秀员工和先进工作者给予增加个人养老金账户储蓄的奖励。

（三）建立健全企业特别是中小企业养老保障制度

目前大型企业特别是上市公司均能按规定给职工缴纳养老保险费，但是一些中小企业管理不规范，缺口比较大。有些员工特别是农民工担心现在缴纳养老保险费，将来换了单位或者回原籍后领不到钱，因此要求企业发给现金，不愿参加养老保险。有的企业老板认为企业已经交纳了税收，养老属于社会事业，应当由政府财政解决，不应由企业负担。这里涉及一些认识问题。对一些企业员工来说，要纠正怕麻烦、宁愿现在拿现金而不愿参加社会保险的认识偏差，帮助他们认识参加养老保险是自己作为劳动者的重要权益，是将来养老的基本保障；对一些企业主来说，要纠正给员工缴纳养老保险费增加企业负担的认识偏差，帮助他们理解依法给员工缴纳这些养老保险费是企业的责任，这部分费用是企业在正常经营条件下必须支付的社会成本，归根到底来自劳动者创造的一部分财富，是工人应当得到并由社会强制征收管理、在退休后使用的收入，以缴纳养老保险费增加成本为由拒绝支付既违法也不合理。从中国国情来看，如果采取财政税收办法办社会保障事业，势必要开征专项社会保险税，并不会减轻企业纳税负担，政府先征税然后再分配给社会成员，更不易操作。从世界上多数国家的经验来看，由企业和员工按一定比例定期缴纳各种社会保险费更为可行，并且能够直接或间接同企业效益和职工业绩挂钩，对劳资双方较为有利。

部分国有企业退休职工较多，他们过去创造的财富通过上缴利税等途径的高积累已经转化为国有资产，长期低工资积累的养老金不足，甚至根本没有自我积累，退休金缺口较大，应当采取多种办法予以弥补：一是由财政转移支付弥补缺口，二是对某些国有资产经过科学评估后出售变现以补充养老金，三是将部分国家控股上市公司的国有股分红转为养老基金。有些私营企业和外资企业不考虑普通员工养老问题、不交纳养老基金，其行为带有掠夺性，应当依法采取强制措施加以纠正。(www.xing528.com)

（四）积极探索事业单位职工养老办法

实行养老保险制度以来，学校、科研院所等事业单位过去并没有给职工缴纳养老保险费，大批50岁左右的在职人员参加养老保险时间较短，个人缴纳的养老金积累远远不足以维持退休后的养老，最好实行“老人老办法、新人新制度”。在就业一定年限后才参加养老保险的职工原则上还是应当实行退休金制度；从就业之日就参加养老保险的职工一律进入养老保险体系。近年一些地方试行党政机关干部和高等学校等事业单位人员按不同的方式建立养老制度：前者完全由国家财政提供养老金，后者进养老保险体系，这种做法引起事业单位人员的强烈不满，要慎重行事。某些拟出台的政策使大学许多资深教授面临两难选择：要么提前退休，以便由财政保证养老；要么继续工作，但是将来退休只能靠养老保险金养老。据测算，两种办法所能得到的养老金差额很大。分类建立不同的养老制度不是不可以，但是要保证两种制度的养老金水平大体相同。以高等学校为例，建立养老保险制度需要由政府增加财政拨款，按足以达到公务员退休金水平的比例给教职工缴纳养老金；或者允许学校提高学费标准，增收部分用于养老金积累。如果既不增加财政拨款，也不允许增加学费来补充养老金，那么单纯依靠教职工按工资一定比例提取养老金，不可能建立完善的养老保险制度。

我国城镇事业单位长期形成的离退休人员依托原工作单位的养老模式符合国情，应当坚持和完善。社会养老主要是提供养老金和部分服务，不能完全代替用人单位在养老服务中的作用。在建立社会养老保险制度的同时，要按照市场经济规律发展商业养老保险，以良好信誉和优质服务来吸引人们参保，鼓励企业为员工购买商业养老保险。在城乡逐步建设分布合理、档次多样的福利性、商业性养老院和老人医院，以满足不同阶层老龄人口的养老和医疗需要。

（五）加快发展农村养老保险事业

按照国家的部署，在农村先建立低水平全覆盖养老保险体系，然后逐步提高保障水平。这一政策是切实可行的。要继续鼓励和支持依托家庭、乡村和社区养老。实行农民家庭计划生育奖励与养老挂钩，有利于统筹解决农村计划生育家庭的养老问题，深受农民欢迎。发展农村养老保险事业，关键还是要加快农村经济发展，增加农民收入，只有增加了收入，才可能提高养老积累能力。现在大量农村青壮年劳动力到城镇就业，获得的工资并不高，用人单位又没有给他们缴纳养老保险金，将来的养老没有什么积累。这部分人员可在户籍地建立养老账户，由用人单位和个人定期缴纳养老保险费。简化流动人口养老保险账户迁转手续，改进服务。

（六）实行计划生育与养老结合配套的奖惩措施

我国通过人口总量扩张来稀释老龄人口以延缓老龄化的潜力已经耗尽，不能把放宽生育作为应对老龄化措施。应当毫不动摇地稳定低生育水平，在继续严格控制人口总量的前提下大力提高劳动生产率和人均收入水平，增强社会养老能力。我国不同区域的人口分布、密度和年龄结构存在很大差异，各地可以采取一些适合本地情况的行动措施，但全国需要保持重大人口政策和生育政策的统一，以利于确保人口总量控制目标的实现和积极应对老龄化。各地在调整生育政策时应当综合考虑户籍人口和流动人口的情况，不宜单纯根据本地户籍人口变化来改变生育政策。城镇长期实行的一些奖励计划生育的有效措施应当坚持，不要急于取消。可以根据老龄化社会的新特点适当调整部分政策，并制定和出台新的更加有效的政策，比如将过去发给独生子女家庭的部分奖金和补贴转为个人养老金，建立和完善长效激励机制。由于受经济条件的限制，目前城乡计划生育奖励力度并不大，单纯奖励还不能产生足够的吸引力来保证计划生育目标实现，因此不仅需要保留某些处罚措施，而且有必要加大对严重超生问题的处罚力度。对违反政策超生的人给予一定数量的罚款，部分或全部罚款充为社会养老金；防止和纠正一些地方特别是农村依靠征收超生人口抚养费和罚款来创收的做法。从总体上应当以奖励为主、处罚为辅。把社区计划生育工作与改善养老条件有机结合起来，使两个方面相互促进，协调发展。

（原载《管理学刊》2011年第5期）