培训究竟是福利政策，还是就业政策？农民工培训究竟是创造职业，还是创造就业机会？农民工培训是一个应付危机的临时的福利政策，还是一个和就业相关的政策？是提供一个就业机会，还是促使职业发展？
对这个问题，美国早在20世纪六七十年代就提出过。美国政府针对大规模流动人口或移民的培训就业政策的实践和反思中，已经有了自己的答案。他们认为，培训政策应该作为国家人力资源的一部分进行整体考虑，而不是作为就业政策补充的一些临时、碎片式的内容；国家应该使每一个培训者成为一个职业发展者，成为具有技术和发展潜力的人才，而不仅仅提供一个工作岗位。
美国人力培训政策的实施从罗斯福新政算起来的话，历经了近80年。我国人力培训的公共政策才刚刚开始。对美国政府人力培训政策的考察，了解就业市场和培训市场中属于政府公共政策和市场本身机制的问题，能给中国解决同类问题提供启示和借鉴。毕竟，美国作为世界上最发达的地区之一，它在人力培训和就业政策方面的探索，实际上也是任何一个发展中国家今后必须面对的严峻问题。在美国人力培训政策中提炼出相对有价值的内容，对于同样处于经济结构转型升级时期劳动力压力的中国来说，有重大的参考价值。
美国人力培训政策青年项目包括两个方面：职业教育和人力培训。
（一）美国人力培训政策的背景及其青年培训项目
1.美国青年项目发展史
从20世纪60年代开始，美国由于经济结构性变化和“婴儿潮”，出现了严重失业。为了反失业和反贫困，人力培训政策作为就业的公共政策被提出并推行。美国1962年推出《人力开发与培训法》，提出对失业劳工和贫困劳工进行免费的就业培训；在随后的1966年，面对当时16～19岁青年人失业率高达12%的情况，该法案修正案推出了针对青年人的“职业团”“街区青年团”，提供“成年人基础教育计划”“工读计划”“工作经验计划”，提供基础教育和职业技术培训，并提供公共就业岗位，以通过这些培训和就业政策，减少青年人失业现象。
1974年，尼克松总统提出“向失业开战”，加强青年培训，并提出把救济性福利为主转向工作性福利为主。1977年的《青年就业与示范项目法案》提出“创造职业，而不是单纯创造就业机会”，法案提供了一年期到三年期不等的计划，包括“青年刺激就业权利实验项目”（1年）、“青年资源保护培训和改善项目”（为辍学生提供工作经历），“青年成年人保护团”（为贫困青年人创造就业机会），“青年培训与就业项目”（为校外16～21岁，校内14～16岁的中学后青年人提供机会）。
1982年的《岗位培训伙伴关系法》强调，联邦、州、地方和企业建立伙伴关系，进行职业培训，提出把对劳工人力资本技术培训看成是一种“人力资本投资，而不是人力资本支出”。1984年的《职业教育法》，提出“社区学院”的培训作用，强调建立“从学校到就业”的联系；1990年的《卡尔·珀金斯职业教育和应用技术法》提出职业学校教育的“技术准备计划”和“合作教育计划”，强调青年接受职业教育的支持途径；1994年的《从学校到就业机会法》，强调与企业建立联系，建立从学校到就业的衔接计划。
1998年的《劳工投资法》，终止了“零碎的、临时的人力培训体系”，强调对劳工的人力资本投资，同时在继续青年计划的同时，更注重培训与就业的连接，推出了“一站式生计服务中心”，为劳工提供自助培训和就业服务。
“一站式服务中心”包括谋职、安置援助、职业咨询、就业市场信息识别、地方就业趋势、现有培训计划信息、就业跟踪服务信息等。这种培训与就业网络中心，第一类是“全国社区学院劳工开发数据库”，包含全国600家社区学院的培训信息，以满足不同社区企业发展和培训劳工的要求；第二类是“全国制造业标准与技能推广中学”学会；第三类是“劳工开发研究会”，注册者来自150家职业开发机构和全国培训计划实施单位。
在人力资本理论支持下，美国政策性的青年项目，最终转向面对全体青年或成年人的职业教育计划和就业市场支持政策。政策性人力培训政策开始时的目的是缓解就业状况，到后来成为政府对就业市场进行干预的政策内容。(www.xing528.com)
（二）美国人力培训项目的人力资本效应分析
美国人力培训与就业政策实行以来就伴随着争论，“美国总统在线项目”（The American President Project）网站和美国劳工部网站都有大量原始资料和丰富的研究文件，包括Ginzberg和Bawden等人的研究文献，但相关内容较少进入我国。
从职业化发展角度来看，美国人力培训政策虽然提出了青年人培训，提供了很多青年社会服务岗位，但是，在职业发展和职业提升方面是失败的。主要表现为：① 受训劳工并没有在接受职业培训后进入更高的职业层次，职业纵向流动并不明显；② 失业状况经常性，就业不稳定。[11]
20世纪90年代，美国人力培训政策转向职业教育全面化，并将辍学和“中学后”青年就业培训计划最终整体纳入职业学校教育系统，使“中学后”青年由“培训”转向学校职业教育。即政府认为培训政策应该作为国家人力资源的一部分进行整体考虑，而不是作为就业政策补充的一些临时、碎片式的内容；国家应该使每一个培训者成为一个职业发展者，成为具有技术和发展潜力的人才，而不是仅仅提供一个工作岗位。所以，美国福利性的人力培训政策，实行了价值取向的转变，即从社会福利政策到人力政策。这种人力政策构成了目前美国社会职业教育的重要部分。
1.社区学院（职业教育改革与发展）
美国社区学院是职业教育中的重要部分。1979年，社区学院学生占到全国大学生的 51%。社区学院学制为两年，对任何愿意深造和提高知识的人开放。
2.培训与就业的市场化创新
培训与就业的结合，“从学校到就业”，与企业建立伙伴关系。
3.一体式服务（信息一体化）
一体化是建立联邦和各州的信息一体化。这种信息不仅是就业信息，而且包括社会社会保障、培训市场信息，以提高就业市场和培训市场效率。
目前，我国各个部门的农村培训计划，多少带有福利性和阶段性的临时性质，这使我国农村劳动力培训始终起不到应有的作用。如果从全局性的人力资本政策出发，把农村劳动力的培训作为社会职业教育体系的一部分，成立专门的正式的职业教育学校，如美国的社区学院，从培训转为学历教育的组成部分，那么以学校教育的组织性和完整性，必定会使整个职业教育更有效率。
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