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资产评估机构在PPP项目中的咨询服务范围

时间:2023-06-09 理论教育 版权反馈
【摘要】:同时该指引第三条提出,项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作,必要时可委托第三方机构协助。目前资产评估机构参与预算绩效评价已逐步成为常态,而PPP项目绩效评价作为绩效管理的重要组成部分,以及和财政预算绩效评价的紧密关系,也为资产评估机构参与该项业务提供了重要契机。

资产评估机构在PPP项目中的咨询服务范围

(一)PPP项目全过程咨询服务

2017年2月,国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号),首次提出了“全过程工程咨询”这一理念,文中明确“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询,培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业”。PPP项目全过程咨询服务除了传统建筑安装工程项目全过程咨询服务的必要内容外,还包括前期的PPP项目识别准备和中期的采购工作,俗称“一方案两报告”的编制申报入库、PPP项目采购代理谈判签约,广义的全过程咨询也包括执行阶段的PPP项目绩效管理工作。随着“放管服”政策的深入推进,国务院放开了一些传统行政许可的中介服务,如投资咨询、采购招标代理等,由原来的行政事业单位许可后才能执业转为非政府组织(如行业协会)管理。因此资产评估机构只要进行备案,可以参与PPP项目全过程咨询中除必须由专业资质要求以外的专业服务。各资产评估机构可以根据已有资质条件提供相关专业服务,也可以通过组成联合体为公开招标的全过程咨询业务提供专业服务。

(二)含运营收入和成本的收益专项评估

PPP项目回报机制分为政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三种模式。纯政府付费项目和使用者付费项目相对较少,大部分项目回报机制为可行性缺口补助。其中项目使用者付费的占比直接影响到地方政府财政支出责任。根据财金〔2019〕10号规定,财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目,因此目前地方政府对于PPP项目使用者付费的预测值相当关注。另外目前很多PPP项目要求竞标方对运营收入和运营成本进行报价,因此政府方及社会资本方往往要求项目的收益预测尽可能准确。对于重大或收益难以预测的PPP项目政府往往要求进行专项评估。这对于资产评估行业来说,较为贴合传统业务中收益法评估方式,对于长期进行上市公司评估的资产评估机构来说,具有较为丰富的操作经验。

(三)TOT项目资产评估

国家发展改革委印发的《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号),率先部署运用PPP模式规范有序盘活优质存量资产、形成良性投资循环,明确了转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)和委托运营、股权合作等多元化方式,并新创了转让—拥有—运营(TOO)模式。1266号文对运用PPP模式盘活基础设施存量资产具有重要意义,同时也进一步明确了针对不同存量基础设施项目的具体运作模式和措施。该模式下,政府将存量资产所有权(也包括收益权)有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等权益移交给政府的项目运作方式。在这种模式下,首先社会资本方购买某项资产的全部或部分产权或经营权,然后,购买者对项目进行维护运营,在约定的时间内通过对项目经营收回全部投资并取得合理的回报,特许期结束后,将所得到的产权或经营权无偿移交给原所有人。

PPP模式采用的TOT模式不可避免地涉及国有资产的转移、处置,实际的操作是由第三方机构作出评估报告,之后依据评估价值签署转让合同实施权益转让。在具体权益认定时,原则上可辨认的资产均需要评估,如单项经营权、收益权等。在资产组搭配转让过程中,有条件评估均应评估,但纯公益性资产如无债务,可不评估。因此,凡是涉及TOT项目,就必须要聘请资产评估机构参与评估。

目前TOT项目在实操中,几乎全部要求按照《行政事业性国有资产管理条例》(国务院令第738号)、《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)、《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)、《国有资产评估管理办法》(国务院令第91号)、《企业国有产权转让暂行管理办法》(财政部令第3号)在内的一系列文件进行规范运作。而这些规范性文件也是资产评估行业较为熟悉的,因此特别需要资产评估机构在完成TOT资产评估的同时,为实施机构把好关,切实维护国有资产权益,实现国有资产保值增值。(www.xing528.com)

(四)PPP项目绩效管理

PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。绩效管理是对公共服务或计划目标进行设定与实现,并对实现结果进行系统评估的过程。PPP项目绩效管理贯穿整个项目全生命周期,对促进PPP项目顺利开展有着重要意义。随着我国大量PPP项目相继落地、开工,如何真正实现产出与绩效挂钩,切实做到按效付费,有效推进公共服务提质增效,是政府部门及相关单位面临的巨大考验,PPP项目实施全面绩效管理的重要性、紧迫性已经日益显现。2020年3月16日,财政部正式印发《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金〔2020〕13号),为PPP项目开展绩效管理工作指明了方向。同时该指引第三条提出,项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作,必要时可委托第三方机构协助。这也为资产评估行业介入PPP项目绩效管理提供了机遇。目前资产评估机构参与预算绩效评价已逐步成为常态,而PPP项目绩效评价作为绩效管理的重要组成部分,以及和财政预算绩效评价的紧密关系,也为资产评估机构参与该项业务提供了重要契机。

(五)PPP项目中期评估和后评价

《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)提出,PPP项目在实施过程中需要进行中期评估,项目移交完成后需要进行项目后评价。

中期评估一般要求项目进入运营期后每3~5年进行一次,因此中期评估是项目稳定运营过程中的阶段性评估,在实施过程中将有多次循环。中期评估旨在客观评价PPP项目的服务质量和运营效率,并为政府监管工作及相关协议条款的调整提供参考,促进项目绩效目标的实现,因此需要重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性,包括项目运行状况、项目合同履约状况、项目物有所值状况以及项目运行偏差情况等。

项目后评价发生在项目移交完成以后,是整个PPP项目完整结束以后,进行的一次性总结评价。这一点也就决定了中期评估结果将是PPP项目后评价的重要依据之一。后评价是指对PPP项目全生命周期的项目产出、成本效益、物有所值实现情况、按效付费执行情况及对本地区财政承受能力的影响、监管成效、可持续性、PPP模式应用等方面编制的绩效评价。

中国资产评估协会通过总结评估行业积累的PPP项目实践经验,在2016年制定的《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》(中评协〔2016〕38号)就已经提到了资产评估行业如何参与提供中期评估和后评价的相关业务。因此资产评估机构可以作为PPP各方采购的中介服务机构,为PPP项目提供中期评估和后评价业务。

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