公共行政学中的行政领导过程与激励措施

“领导”的概念具有两重含义，作为动词的领导是指组织中的每一个层级上的核心岗位或关键岗位上的人的活动，而作为名词的领导则是指这些岗位上的人，在管理学的一般叙述中，往往是把前者称为领导活动，而把后者称为领导者，以示其区分。在公共行政学中，对于作为动词的领导往往直接称之为“行政领导”，而作为名词的“行政领导”则称之为“行政领导者”。在现实生活中，人们直呼领导或谈论领导时，是需要在具体的语境中来加以把握的，有的时候是指领导活动，有的时候则是指领导者。

据美国研究者的统计，目前世界上关于“领导”的定义有350多种。中国的《说文解字》中对领导的解释是“领者项也，导者引也”，意为领导是具有“项引”职能的人群。英国学者安德鲁·海伍德在《政治学核心概念》中对领导做了这样的定义：“领导可以理解为一种行为模式、一种个人品质或政治价值。作为行为模式，领导是某个人或群体施加于更大的实体以便组织或指导其达成预期目标的一种影响力。作为个人品质，领导是领导者赖以对他人施加影响的个性特征。”泰勒对领导的定义则是指领导活动，在他看来，领导是指领导者通过人际关系来影响团体中的每一分子，以激发其努力，达成组织目标；韦伯所看到的则是领导活动的特征，他认为，领导是一门促进其下属充满信心、满怀热情来完成他们任务的艺术。巴纳德·巴斯在《领导学手册：理论、研究和管理应用》中把领导的定义分为10类：作为群体过程核心的领导、作为个性影响的领导、作为诱导别人顺从的艺术的领导、作为影响力的领导、作为行动或者行为的领导、作为一种劝说的领导、作为一种权力关系的领导、作为实现目标的工具的领导、作为一种互动而产生影响的领导、作为多个因素结合的领导。

其实，所谓“领导”，就是指在各种组织中承担主管职能的个人或集体有效地影响环境和下属以求共同实现组织目标的行为，这种行为是在既定的环境条件下依据一定的原则和特定的行为规范去行使职权的过程，也包括选择和应用科学的方法和手段等内容。

领导行为是自人类社会产生以来就客观存在的，恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中详细阐述了国家出现以前的各种组织中原始的领导行为。我国传说中所记载的尧、舜、禹时代社会组织中的生产、生活、征战等方面的事例也充分说明了领导行为由来已久。但是，国家行政组织中的行政领导是一种基于特殊权力而做出的领导行为和活动过程，是随着国家的出现而出现的，特别是在现代国家产生以后，随着公共行政体系的生成，行政领导是行政体系有效运转不可缺少的推动力。所以，所谓行政领导，是指在公共行政体系中，经选举或任命而享有法定权威的个人或集体，运用各种方法和手段、依法行使行政权力去有效地影响行政环境和行政人员并共同实现公共行政的目标的行为过程。也就是说，行政领导是在公共行政体系中所进行的行使行政权力的活动，既有别于政治领导、企业领导，又有别于其他社会组织中的领导活动。行政领导过程是一个行政领导者、被领导者和行政环境三者相互作用的过程。

作为一种特殊的领导行为，行政领导是基于行政领导权力而进行的，行政领导权力是行政领导的合法性基础，是行政领导者为了实现行政组织目标而在实施行政领导的过程中对被领导者所施加的影响力、约束力或控制力。

公共行政体系中，行政领导的功能或作用可以概括为以下几个方面：

第一，行政领导是实现政治领导的重要环节。在很大程度上，公共行政体系是一个执行体系。古德诺认为，行政是国家意志的执行，根据这一看法，可以说行政领导是政治领导意图的实现。作为国家生活的两个最基本层面，政治领导是政党和国家权力机关的活动，主要是解决上层建筑领域里的矛盾和问题，它通过路线、方针和政策规定国家和社会的发展方向。执行性的行政领导则以推行政务为主要工作内容，它依据国家的法律，运用政治体系赋予的权力来领导、组织和管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务。(https://www.xing528.com)

第二，行政领导是引导公共行政体系发展的重要因素。公共行政体系是一个庞大的体系，面对复杂的社会现实和多样性的社会需求，在解决复杂的社会现实问题和服务公民多样性的需求方面，需要发挥行政领导个体和集体的领导作用，不仅要行使行政权力，而且要运用智慧、感召力和影响力，引导公共行政体系中的行政人员不断解决现实生活中的新问题和新需求，提供有效的公共产品和公共服务，实现政治意志，维护公共利益。

第三，行政领导是协调公共行政体系有效运行的重要保证。公共行政体系由许多组织、机构、部门和行政人员组成。在官僚制组织体系中，由于官僚组织的部门性和专业性，各部门之间的利益、职能等各方面都存在着很大的差异，行政组织及其人员之间的冲突与矛盾时有发生，只有通过行政领导进行高效、统一的行政协调，使全体行政人员通力合作，才能统一公共行政体系的意志，控制行政人员的各种活动，才能保证整个行政体系和行政活动的有效性和统一性。

第四，行政领导是激发行政人员提高行政效率的重要动力。在任何组织中，激励都是提高效率的重要力量。据有关资料统计，如果不实施激励，组织成员的工作热情只能发挥20%～30%；如果实施有效的激励，其工作热情能够提高到80%～90%。为了激发公共行政体系中行政人员的工作热情，提高行政人员的工作效率，行政领导必须采取有效的激励措施。因此，在各种行政过程中，促进行政人员生成公共精神，激发起行政人员服务公民的热情，提高行政体系的工作效率，都需要通过行政领导去实现。

第五，行政领导对提高公共行政体系的整体效能具有决定性作用。从公共行政体系的整体效能来看，效率的高低也有赖于有效的行政领导。在行政过程中，如果做到决策科学，指挥有方，执行得力，善于协调，控制有力，公共行政的整体效率就高，公共政策就能够顺利地执行。从一定意义上讲，行政领导是公共行政体系有效运行的关键。因此，正确认识行政领导的作用，建立完善科学的行政领导制度，掌握和运用科学的行政领导方法，优化行政领导者的素质结构，对公共行政体系的效能能够产生决定性的影响。

第六，行政领导是实现公共行政体系的服务价值的重要推动力。从另一个意义上讲，领导就是服务，行政领导要服务于行政组织，服务于行政人员，服务于公共产品和公共服务的享有者——公民，最为关键的是，在公共服务的过程中，行政领导活动要通过价值引导的方式，培育和发展公共行政体系的精神，有目的地提高公共行政体系的道德判断力，从而能够最大限度地维护和实现公共利益。