建设项目审批制度改革试点工作要点解读

建设项目审批制度改革是党中央、国务院在新形势下做出的重大决策，是推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容。根据世界银行公布的《2019年营商环境报告》^[1]，中国营商环境世界排名从2018年的78名提升到46名，这一排名的提升，我国现阶段正在举行的各项深化改革举措功不可没。在世界银行营商环境评价的指标体系中，将施工许可、获得信贷、保护投资者、纳税、跨境贸易和办理破产等10个指标，作为评价一个国家或地区的营商环境的重要依据。其中，施工许可指标从四个方面来衡量办理施工许可的营商便利度，包括时间、环节、成本、质量控制。

在我国，世界银行选取北京和上海作为样本城市，来考察该指标的便利度。《2019年营商环境报告》中，施工许可指标提升至121位，比2018年的172名有大幅度提升，但是还有很大提升空间。

1.我国工程建设项目审批制度改革工作要点解读

(1)试点工作(2018年)

2018年5月，国务院发布《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(国办发〔2018〕33号)，文件规定“对工程建设项目审批制度进行全流程、全覆盖改革，努力构建科学、便捷、高效的工程建设项目审批和管理体系。”改革覆盖工程建设项目审批全过程(包括从立项到竣工验收和公共设施接入服务)，主要是房屋建筑和城市基础设施等工程，不包括特殊工程和交通、水利、能源等领域的重大工程，覆盖行政许可等审批事项和技术审查、中介服务、市政公用服务以及备案等其他类型事项，推动流程优化和标准化。试点地区包括北京市、天津市、上海市、重庆市、沈阳市、大连市、南京市、厦门市、武汉市、广州市、成都市、贵阳市、渭南市、延安市和浙江省。国务院成立了审批改革领导小组，各试点地区均成立了领导小组，开展审批制度改革工作。

(2)全面推进(2019年)

经过2018年的试点工作，总结经验，国务院在2019年3月，发布了《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)，对在全国范围内实施工程建设项目审批制度改革，提出了具体的要求，要求建成全国统一的工程建设项目审批和管理体系。在实施意见中，明确了联合验收、联合审图等操作方法。

2.社会投资项目审批制度改革试点工作要点解读

2010年，上海市发布《上海市建设工程行政审批管理程序改革方案》，对土地取得方式为招牌挂、非政府投资的建设工程项目行政审批程序开展改革。改革的主要原则是规范、简化合并行政审批流程，明确各阶段并联审批工作的牵头部门，项目建设单位应承担起更为重要的主体责任。

改革工作主要涉及建设工程的四个主要环节：土地出让、设计方案、设计审查和竣工验收。对报批和配套管理工作提出了更高、更细化、更具技术性和控制性的要求。例如：设计方案和设计审查中的各专项评审和评估，设计审查的流程以及审图工作的规范性等。审批体制改革后，企业投资项目由传统的“三阶段审批”变为“两阶段审批”，主要的新要求包括：各专项评估、总体设计文件审查以及审图等。

2018年，上海市对建设工程项目的审批制度改革力度进一步加大，陆续发布《上海市人民政府办公厅关于印发〈进一步深化本市社会投资项目审批改革实施办法〉的通知》(沪府办发〔2018〕4号)、进一步深化本市社会投资项目审批改革实施细则(沪设审改〔2018〕1号)、上海市住房和城乡建设管理委员会关于进一步优化全市建筑工程施工许可审批和推行电子证照的通知(沪建建管〔2018〕150号)、上海市社会投资项目审批改革工作领导小组关于印发《进一步深化本市社会投资项目竣工验收改革实施办法》的通知(沪设审改〔2018〕2号)、上海市住房和城乡建设管委员会关于进一步改善和优化本市施工许可办理环节营商环境的通知(沪建建管〔2018〕155号)等一系列文件。改革覆盖的范围主要包括本市行政区域内私(民)营、外商和港澳台企业投资或者投资占主导的新建、改建、扩建的社会投资项目(关系国家安全和生态安全、涉及重大生产力布局、战略性资源开发、重大公共利益等实行核准制的项目；涉及风貌保护、轨道交通保护等特定区域的项目；涉及易燃易爆危险品、危险化学品的生产和储存，或者技术难度特别复杂的项目除外)。从土地取得到开工前的审批流程整合归并为设计方案审核和施工许可两个主要环节。每一环节审批结束后，建设单位按照规定领取相关审批文件。设计过程中，建设单位可以自愿向各审批部门申请咨询服务，并接受各审批部门的事中事后监管。(www.xing528.com)

3.工程建设项目审批制度改革试点工作要点解读

2018年7月，《上海市工程建设项目审批制度改革试点实施方案》以(沪府规〔2018〕14号)正式出台，为进一步明确审批改革流程和操作细则，针对政府投资项目、企业投资项目和装饰装修项目分别制定了三个具体操作的《实施细则》。在出台改革方案和实施细则的同时，积极开展法律法规、规章制度的梳理，并形成改革所涉及的“立、改、废、释”清单。改革内容包括：

(1)再造审批流程

将项目审批划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段。其中，立项用地规划许可阶段立足于“做全”规划设计条件，工程建设许可阶段立足于“做深”设计方案，施工许可阶段立足于“做细”施工方案，竣工验收阶段立足于“做优”工程质量。从此角度出发，将工程建设项目的审批全流程事项整合为四个阶段，每个阶段由一个牵头部门负责。

(2)实行一网通办

改革后，工程建设项目审批均在一个系统上进行申请，每个阶段“一套资料、一张表单”。建立项目储备库和实施库，对于政府投资项目，在实施库阶段，由“多规合一”平台提前综合征询管理部门意见，加强提前服务。并探索将行政审批采用程序性审批和技术性审查相分离的审批方式。

(3)实行多图联审和联合验收

根据《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发[2019]11号)，“实行联合审图和联合验收。制定施工图文件联合审查和联合竣工验收管理办法。将消防、人防、技防等技术审查并入施工图设计文件审查，相关部门不再进行技术审查。实行规划、土地、消防、人防、档案等事项限时联合验收，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见。对于验收涉及的测绘工作，实行‘一次委托、联合测绘、成果共享’”。

在上海市，已经制定了多图联审和联合验收的具体实施细则，并在全市范围内广泛推行。《上海市建筑工程综合竣工验收管理办法》(沪住建规范联〔2018〕10号)对本市房屋建筑综合竣工验收做了规定，并明确了预审资料清单以及操作流程。《关于在本市房屋建筑工程综合验收竣工验收阶段全面推行在线“一网通办”的通知》(沪建建管联〔2019〕117号)对综合竣工验收的操作和电子归档做了更加详细的规定。2018年上半年，上海市对社会投资项目“多图联审”做了详细的规定。下半年，发布了《上海市工程建设项目施工图设计文件“多图联审”管理办法》(沪住建规范联〔2018〕9号)对工程建设项目的“多图联审”做了更详细的规定，明确将消防、民防、卫生、水务、抗震等管理部门的施工图审查委托给经认定的同一施工图审查机构进行统一审查。