城市化经验与改革开放：中国特色发展路向

习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中指出：“艰难困苦，玉汝于成。40年来，我们解放思想、实事求是，大胆地试、勇敢地改，干出了一片新天地。”在总书记所讲的这“一片新天地”中，无疑也包括改革开放时期中国实现的史无前例城市化速度。

1978—2017年期间，中国实际国民总收入年均增长9.5%，是同期世界上最快、持续时间最长的增长速度。这个时期，中国的城市化速度也是世界上最快的，城市化率从17.9%提高到58.5%，每年以3.08%的速度提高，不仅远快于高收入国家平均水平（0.33%）和低收入国家平均水平（1.39%），也明显快于处于类似人口转变阶段的“晚期人口红利国家”平均水平（1.75%），以及处于相同经济发展阶段的中等偏上收入国家平均水平（1.65%）。这个时期中国对世界城市人口增量的贡献超过1/4。

过去40年中国快速城市化所体现的人口从农村向城市迁移，以及劳动力从农业到非农产业的重新配置，充分刻画了相关改革如何消除阻碍生产要素流动和重新配置的体制障碍，把有利的人口特征转化为高速经济增长、显著结构调整和深刻社会变迁。因此，城市化推进的过程及其揭示的体制变革、结构转变、增长贡献和分享效应，可以成为改革开放发展分享过程的一个全方位缩影。

40年经济改革破除了要素积累和配置的体制障碍，创造出高速增长的充分条件；特定的人口转变阶段与改革时期高度重合，为高速增长提供了必要条件；中国特色城市化则是把改革、发展和分享融为同一过程，把潜在增长率转化为经济发展奇迹的实践载体。剩余劳动力的退出、流动和进入，构成中国特色城市化过程和内涵，也是总结成功发展经验，提炼其一般意义以及揭示进一步改革和发展方向的有益角度。

中国特色城市化的经验表明，对传统体制的改革既创造微观激励又获得宏观效率，符合几乎所有的经济增长、结构调整和社会变迁规律，却又密切结合了国情，与特定的经济发展阶段、人口转变阶段，以及面临的体制遗产相对应。遵循相同的逻辑，已经获得成功的经验可以发扬光大，同时又可以顺应变化了的情形，更新已有经验的内涵，完成未竟的改革和发展任务。

各国都有自身发展的必要条件，并且常常是独特的。中国以城市化为代表的改革和发展经验，可以为解决一般发展问题提供答案。第一，通过改革解决要素积累的激励问题和要素重新配置的机制问题，把必要条件转化为实际经济增长。第二，立足于劳动力重新配置从而促进充分就业，把改革、开放、发展和分享融为一体，获得全社会对改革的共识，使之得以持续推进。第三，随着发展阶段变化而不断调整改革的重点，以保持和挖掘经济增长的必要条件。

习近平总书记指出：“改革开放已走过千山万水，但仍需跋山涉水，摆在全党全国各族人民面前的使命更光荣、任务更艰巨、挑战更严峻、工作更伟大。”作为改革和发展的一个重要方面，中国的城市化任务也尚未完成。过去40年中，以拆除制度性障碍促进劳动力从低生产率部门退出，在城乡、地区和产业间流动，实现对高生产率部门的进入为特征的中国特色城市化道路，是二元经济发展的有效经验。随着人口转变和经济发展阶段的变化，这些经验按照内在的逻辑实现更新，是推动城市化从高速扩张到高质量提升的关键。以下概述一下中国特色城市化道路应有的新内涵。

首先，退出的动力应从激励相关的生产率转到生产方式相关的生产率。农业劳动生产率大幅提高及与非农产业趋同发生在20世纪80年代，而自90年代以来，虽然劳动力始终大规模转移，而且，在城乡普遍呈现劳动力短缺的情况下，农业机械的使用越来越具有节约劳动的性质，农业生产中资本替代劳动的过程已经加速，农业与非农产业之间的生产率差距却没再显著缩小。

由于农业的经营规模过于狭小，在物质费用大幅增加的情况下，出现资本报酬递减现象，导致劳动生产率未能伴随资本投入的增加而提高。与1978—1984年相比，2007—2013年粮食生产中劳动边际生产力提高了数十倍，而资本边际生产力则显著降低。进一步释放农业劳动力，必须根据变化了的情况，打破制约农业生产方式现代化的瓶颈，突破口便是通过土地制度改革，鼓励土地流转，扩大经营规模。(www.xing528.com)

很长时间以来，三农政策导向着眼于从多取少予向多予少取转变，对改造农业生产方式、实现其现代化聚焦不够。加强这一导向，有赖于这个产业的自身发展能力以及竞争力提升，也是劳动力流动从而提高资源配置效率的基础，因此，三农政策应该更加聚焦于生产方式本身，政府各项投入应以扩大土地规模为导向。

其次，流动的目标应从横向为主的流动转到横向流动引致的纵向流动。在城乡劳动力市场日益发育的条件下，农民工已在更大的地域范围流动，总体方向是从中西部农村流向沿海城市。在2017年外出农民工中，44.7%流动范围是跨越省界的，而中西部外出农民工的跨省流动比例高达56.5%。劳动力转移和流动越来越充分，以及流动范围的扩大，显著地缩小了地区间工资差距。2017年中部和西部农民工平均工资，分别相当于东部平均工资的90.6%和91.1%，工资趋同趋势明显增强。然而，这只说明劳动力横向流动的效果。完整的社会流动是指通过横向流动的扩大，使处于社会分层不同位置的个人和家庭，有更多机会沿着分层结构阶梯实现社会纵向流动。

农民工未能实现纵向流动表现在以下方面。第一，2017年农民工月工资平均为3485元（其中外出农民工为3805元），已达通常的中等收入群体标准，但是，由于未能均等地享受城市基本公共服务，消费倾向低，尚不能算是真正意义上的中等收入群体。第二，外出农民工的子女要么成为留守儿童，要么成为流动儿童，获得的义务教育质量偏低，会导致代际职业固化从而社会分层固化。第三，外出农民工居住和就业预期不稳定，接受培训机会少、意愿低，职业发展空间被大大压缩。

为了更充分发挥城市化促进社会流动的功能，需要在劳动力横向流动的基础上，推进人口和家庭的纵向流动。作为反映社会公平程度的社会（纵向）流动性，是一整套社会政策的综合结果，也是政策调整的重要依据，最关键的环节和预期效果最明显的着力点，就是从满足基本公共服务需求、消除阻碍流动的体制机制弊端入手，把农民工及其家庭培育为真正意义的中等收入群体。

最后，进入的身份应从作为劳动者的进入转到作为居民的进入。在当下的中国，增强劳动力纵向流动的关键，是在更高层次和更深程度上为农民工群体开启进入城市部门和社会的大门。户籍制度改革是破除流动障碍的关键，因为这个制度内核的存在本身就意味着进入不充分，它还作为一系列导致基本公共服务不均等外围政策的制度依据。

如果说，过去40年消除劳动力流动体制障碍的改革，主要还是在“外围”上用力，现在亟待集中攻关，实现“内核”部分的突破。户籍制度改革最关键一步即农民工的市民化之所以举步维艰，在于改革的收益与成本间存在不对称关系。研究表明，户籍制度改革可以通过增加劳动供给和提高资源配置效率，显著提高中国经济潜在增长率。从需求侧来看，研究表明，农民工获得城市户籍，在其他条件不变的情况下，消费力可以提高27%。但是，这个实实在在的改革红利，却不能为直接支付改革成本的地方政府排他地获得，造成中央政府与地方政府在推进改革问题上激励不相容。

因此，推进户籍制度改革，让农民工及其家庭以市民身份进入城市的关键，在于中央政府对改革进行顶层设计，创新性地安排改革成本的分担和改革收益的分享，形成激励相容。鉴于户籍制度改革的潜在收益，对中国经济可持续增长和中国社会公平正义提高有巨大的正外部效应，这项改革具有全国层面公共品的性质。因此，中央政府承担更大的改革成本支出责任，有助于切实推动改革并取得成效。