社会住房政策变革与居住经历

在英国社会住房近百年的发展历史中，社会住房主要经历了住房协会引入、管理现代化和私有化等重大政策变革。

1.管理变革：住房协会引入和管理现代化

（1）住房协会引入

1970年代英国政府持有和管理着大量的社会住房，并由此带来了沉重的财政压力和管理负担。为了较好地避免住房领域因过度追逐利润的私人部门和过度干预的国家机构带来的风险，1930年代英国在慈善机构的基础上开始设立一些住房协会，到1974年，通过住房法案的形式组建现代意义的住房协会，并接受国家提供的补贴。

英国住房协会是指由自愿性委员会管理，致力于以低于市场租金的价格水平提供租赁住房的独立性无利润组织。住房协会除供给住房外，还承担着其他职能，如社会照护、社区开发和重建等。

在社会住房管理实践中，住房协会经常强调自己的社会目标，并采取自愿治理形式，不存在利润分配。实际上，住房协会究竟是政府部门、市场部门，还是“第三部门”，难以界定。为了融资，它们必须宣称自己是私人部门；当需要进行合作时，它们又必须宣称自己是自愿团体；当面临关键性审查时，它们则需要声称自己是公共部门。因此，也有人认为住房协会更像是“社会企业”。

不过，更准确地说，在不同经济社会发展阶段，住房协会的性质与职能有很大不同。在19世纪末，英国进入短暂的自由资本主义时代，住房协会^[4]是工人住房的主要供给者。但是，到20世纪中期，民主住房福利体制的建立导致地方政府取代住房协会，成为主要的社会住房供给机构。20世纪后期，随着英国从福利国家向新自由主义国家过渡，住房协会又重新成为英国社会住房的主要供给机构。表6.19概要性地描述了英国住房协会的发展历程、作用及其特征。

表6.19　英国住房协会的发展历程、作用及特征

续表

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（2）管理现代化

在英国社会住房近百年的发展过程中，政府十分重视对社会住房的管理，管理模式主要经历了“公共行政管理”、“新型公共管理”、“管理主义”和“管理现代化”四个发展阶段，核心管理手段包括：①吸收商业管理经验，采用经理人管理模式，以取代专业人士管理模式；②通过组建社会住房租户管理组织，让租户通过“社区渠道模式”来参与相关制度与政策的制定；③加强对社会住房管理机构的监管评估，采用公共服务协议（PSAs）来衡量公共机构的绩效。

2.社会住房私有化变革：“购屋权”计划(www.xing528.com)

（1）“购屋权”计划的历史演变

1970年代英国地方政府持有的社会住房在整个存量住房中的占比超过30%，1981年达到历史峰值703.7万套。如此多的社会住房，不仅给英国政府带来了巨大的财政压力，还引起管理上的困难与低效。基于此，1970年代初，英国政府开始尝试将社会住房出售给租户，联邦政府建议各地方政府根据本地的住房需求情况和财政压力大小，自行制定和实施社会住房出售计划——权衡性社会住房销售政策，这即是英国“购屋权”计划的雏形。

不过，权衡性销售政策并没有有效促进社会住房出售，1970—1980年仅出售了21万套社会住房，另外各地方政府社会住房销售行为并不规范。1980年英国政府以立法的形式出台了“购屋权”计划，促进社会住房销售，规范管理细则与流程，1980—1985年社会住房出售数量为64.3万套。

为进一步缓解财政和管理压力，1985年联邦政府决定提高社会住房出售价格的折扣幅度，掀起了社会住房出售的第二次浪潮。1986—1996年社会住房出售量达110万套。

1990年代，英国私人住房市场价格出现小幅上升，这在一定程度上干扰了“购屋权”计划的实施。1997年基于对“购屋权”计划部分条款的担忧，英国政府又调低了社会住房出售的最高折扣额度。整个政策演变概括见表6.20。

表6.20　1970—2005年英国“购屋权”计划的演变

图6.10描述了1979—2003年英国社会住房销售数量，我们看到，社会住房大规模销售出现在1980—1990年间。

图6.10　1979—2003年英国社会住房销售数量

（2）“购屋权”计划的主要实施办法

英国“购屋权”计划是基于住房市场价格和租住年限的一种购买价格折扣优惠政策。1980年《住宅法》规定，凡租住社会住房满2年的租户想购买该住房，均可享受价格上的优惠。其中，独幢房屋的优惠起点为32%，公寓的优惠起点为44%。独幢房屋租住期每增加1年，增加1个百分点的优惠，直到30年为止，优惠的最高幅度为60%；公寓租住期每增加1年，可增加2个百分点的优惠，直到15年为止，优惠的最高幅度为70%。具体出售折扣方法见表6.21。

表6.21　英国社会住房不同租住年限下的出售价格折扣率

为了保证“购屋权”计划公平公正，不致被少数人用于牟取非法利益，《住宅法》对通过上述途径所购住房的转售行为作了严格规定，即居民购买自己租住的社会住房后，可以按市场价格出售，但在购买社会住房的第一年内，若转售该住房，须补交100%的折扣价款；在第二年内转售，则须补交80%的折扣价款；之后，补交价款逐年减少20个百分点，从购得住房的第六年开始，居民方能自由地转售住房，并获得全部溢价。