深耕创新：党代会常任制的探索与实践

吕巷镇位于上海金山区中西部，西与浙江省平湖市新埭镇交界，总面积为59.47平方公里，辖村民委员会10个、居民委员会2个。吕巷镇于2000年1月开始试点党代会常任制，是上海市最早推行党代会常任制的基层乡镇单位。在全国推进市区党代会常任制工作试点的制度保障下，吕巷镇的党代会常任制工作不断摸索向前，先后大致经过初步探索、重点拓展、体系构建到深化探索四个阶段。经过18年的探索和实践，逐步形成了“党代会年会制、代表任期制和党委会负责制”三位一体的党代会常任制的制度体系和实践模式，形成了具有浓郁乡土特色的、初具基层党代会常任制实践体系的吕巷模式。

党代会作为党内最高权力机关，是党内最高决策机关和最高监督机关。但由于党代会间隔长、会期短，不利于党代表在最高权力机关中发挥决策和监督作用，具体表现为：

一是党代会议题、内容、程序长年一样，在短短1～2天的会期内，要对全镇经济社会发展、党的建设等所有重大问题进行讨论、通过，会期短、任务重，往往只限于听两个报告，通过一个决议，举举手、画个圈，不利于聚焦重点，突破难点，讨论热点。

二是党代表在党代会上发挥作用的途径有限，往往只能通过集体的举手表决来参与党内重大决策，对党委工作、纪委工作进行监督，而这种集体举手表决，通常是形式大于内容。

三是在非主题化年会由党委书记作报告的形式中，党代表行使的是对党委的整体监督权，而不能分解到对党委班子成员的监督，不利于深入解决热点、难点问题，并最终落实为行动纲领和具体行动。基于以上三点不足，吕巷镇将党代会年会主题化，并将主题化年会项目化、制度化，实现党代会的专题化，党代表权力行使的具体化、定向化和可操作化。具体形成两个工作机制：年会主题形成机制和主题化年会运行的项目化机制。

吕巷党代会常任制实践大致经过四个阶段：

（1）初步探索阶段：2000年1月—2005年3月，主要成立工作小组，明确代表职责，制定相关制度，完善组织机构，加大代表工作的覆盖面。

（2）重点拓展阶段：2005年4月—2007年10月，主要丰富党代会常任制的实践内涵，加强党代表监督力度。

（3）体系构建阶段：2007年11月—2010年6月，主要总结党代会常任制的经验教训，增强党代表常任制工作体系，实现党代会常任制实践水平的新提高。

（4）深化探索阶段：2010年7月至今，主要构建党代会常任制工作制度化、规范化、流程化、精细化的局面，将党代会常任制现有机制做深做实，巩固提高已有成效，总结提炼好的经验做法，有效提升吕巷镇党代会常任制工作的整体水平。在吕巷镇等地进行探索的基础上，2012年的上海市第十次党代会提出了在全市全面实行党代会常任制的要求。

一是制度健全。先后探索创新了党代会年会制、党代表调研考察、代表资格管理、教育培训、述职评议等一系列具体制度，促进了基层党内民主建设的经常化、制度化和规范化。深化“2055”三级联系机制。在2009年启动的“2055工程”⁽¹⁾的基础上，进一步延伸，使三级联系范围扩展到全镇每户家庭。

二是组织完善。按照党代表的工作职责、能力素质等方面建立了两个小组。一个是日常工作组，党代表的参与面为100%，主要职能是完善党代表的日常管理和服务、协助基层党组织开展工作。另一个是专题工作组，如在2017年，围绕“幸福吕巷”建设，按照党的建设、五张蓝图布局、平安建设等内容划分成6大专题组，以组为单位，积极开展调研，为镇党委制定重大决策和各项工作谋划提供有力支撑。

三是运作简便。始终按照科学规范、简便易行的运作模式推进常任制工作。一是明确责任主体。把开展的工作看成一个整体，但要明确每个环节的责任，让党代表成为常任制的具体实施人。二是使常任制工作操作简便。工作过程简单易懂，便于操作。

一是强化年会职能，明确年会的作用和地位。落实“党委决策，人大决定，政府执行”的运行机制，凸显党代会的最高决策地位。

二是提高年会效率，抓好年会主题化、情况通报制。推进年会主题化，每年着力解决好一个难点问题。如2011年提出加强基层组织建设——全面推广民警兼任村官，2012年提出生态文明，2013年提出进一步落实群众路线，2014年提出法治文化建设，2015年提出经济转型和绿色发展为“十三五”开局起好步，2016年和2017年围绕产业强镇、生态优镇、特色小镇、宜居新镇、人文名镇五张蓝图的实施，提出年会主题。同时，制定党代表询问制度。年会召开前，党委向党代表通报一年来党委工作情况，新一年党委工作目标和工作措施，以及须由党代会决定的重大事项，事先请党代表提意见和建议，进一步完善党委工作思路。会议期间，党代表将准备的议题，在分组讨论时向党委领导提出。

三是规范年会运行，办好五件事。①　审议：党代表审议好党委工作报告、纪委工作报告和镇党委有关文件；②　提议：党代表对党委工作提出各种意见和建议；③　决策：党代会对党委工作重大事项进行决策；④　评议：党代表述职评议以及对党委工作整体情况评议；⑤　选举：如有选举任务，让代表充分发扬民主，选举新一届镇级党委领导班子。

吕巷镇第十五届党员代表大会第三次会议

一是建立四条渠道，落实党代表的知情权。①　建立“直线”渠道。每季度党代会常任制领导小组召开一次组长联席会议，党委分管领导向代表组长通报全镇经济社会和党建工作情况，由代表组长将组长联席会议的精神直接传达到党代表中去，使党代表及时了解镇党委各个时期的中心工作。②　建立“专线”渠道。建立了绿色通道制度，镇常任制办公室制作党代会常任制特制信封，对10人以上党代表联名提出的质询和建议，开通绿色通道，小事当天回复，大事一个月回复。③　建立“干线”渠道。镇党委在作出重要工作部署和重大决策前，向党代表发放意见征集表，广泛征求党代表的意见。同时，确定党代表接访日，集中收集党代表的意见和建议。④　建立“支线”渠道。党代表通过文件、专题会议纪要、今日吕巷报、宣传资料等，了解和知晓镇党委及基层党组织的各项工作，关心镇党委的建设情况等。

二是拓展活动空间，落实党代表的参与权。闭会期间党代表可参与三类活动：参与日常工作组和专题工作组的活动、参与镇党委和基层党组织决策活动、参与专题调查研究活动，并形成了党代表日常活动规范化、重点工作专项化。完善党代表信访接待制度。成立代表委员联络室，在党代表参与信访接待的基础上，整合人大代表、区政协委员以及工、青、妇代表资源，开展各类代表委员联合接待。同时，整合“巷邻坊”服务点等资源，代表委员接待联系党员、联系群众，定期接触百姓，宣传党的路线、方针、政策，倾听群众呼声，真正关心群众在意的热点、难点问题。(www.xing528.com)

三是明确议事范围，落实党代表的建议权。形成制度对接，使得党委各项制度与党代会常任制各项规定相衔接；开展专项调研，面对涉及群众利益的重大事项和难点、热点问题，镇党委在决策前都要组织党员代表开展专项调研，充分征求和听取党员代表的意见；邀请党员代表列席党委会，拓展党员主动申请旁听和基层党组织推荐党员旁听党委会两种形式，确定参加旁听的党员，尤其是涉及重大项目、重要干部任免及大额资金使用等事项决策的党委会，都针对性地请党员旁听。

镇党代表在“巷邻坊”党建服务点开展活动

四是完善监督体系，落实党代表的监督权。建立了互联机制落实党代表的日常监督体系；开展党代表约见党委委员和党委职能部门负责人工作。

吕巷镇党委在全国率先探索的镇级党代会常任制，运作成熟，被称为“吕巷模式”。目前，全区9个镇全部实行党代会常任制。在“吕巷模式”中，将党代表参与、建议、监督等民主权利落到了实处，使党代表“智库”作用及时转化为基层党委的科学化决策，让基层党内民主更好地运转起来。通过先行试点总结经验，适时推广到当下，吕巷镇党代会常任制试点体现了某种开拓性和特殊性。客观地说，虽然吕巷试点还有待规范化、体系化，还存在一些问题与困扰，处于探索阶段，但正因为如此，它真实地提供了一个发展乡镇党内民主的原型，提供了乡镇党代会常任制实践的一个标本，其探索意义可能超越探索本身。

党代会常任制成为党委决策的“引擎机”。在党代会常任制条件下，党委决策机制和实施基础发生了深刻的变化，决策主体由核心成员扩大到全体党代表，决策的贯彻渠道由党内最高领导机关党代会扩大到党代表发挥“常任”作用的所有载体。同时，由于党代表在履行职责中，广泛地收集基层党员和群众的意见和建议，及时反馈给党委，推进了基层党委决策的民主化、科学化。来自姚家村的党代表韩爱华提出的“从优秀退伍军人中选拔村（居）委会干部”的建议被会议采纳，列入吕巷镇村（居）委会主任助理岗位招聘条件，党委的权力运行更加公开透明。

党代会常任制成为基层发展的“助推器”。党代会实行常任制，党委执政能力进一步加强，党代表积极性进一步发挥，吕巷的发展思路更加清晰，各项工作更具针对性，发展的步伐切实加快，经济发展成效较为显著。党代会常任制实行的18年来，是吕巷镇历史上发展最快、老百姓得实惠最多的时段。镇党委拟设立工业整合点，但在镇工业整合点选址上，出现了两种截然不同的意见。工业经济小组党代表经过专题调研，提出选择原干巷工业基地设立工业整合点的建议。镇党委采纳了这一建议。正是源于党代表对镇工业园选址的民主决策，2015年8月，“从黄河走到长江”，位列世界500强的大型央企中国机械工业集团下属核心企业甘肃蓝科石化高新装备股份有限公司整体搬迁至吕巷。

党代会常任制成为密切党群关系的“黏合剂”。实行党代会常任制后，党代表与广大党员、群众之间的联系和沟通明显加强，尤其是通过建立党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的三级联系制度，促使党代表和党员经常深入基层、深入群众，听取意见和建议，并及时为他们排忧解难。针对吕巷、干巷两个社区的农贸市场周边“脏乱差”的现象，党代表城镇建设专题小组在调研的基础上，采取疏堵结合的方式，调节好买菜与卖菜两者的需求。一方面，实行物理隔断，严厉整治流动菜贩，同时扩大市场内各类菜品的供应；另一方面，划分菜场周边功能区，分为人行道、当地水果销售区和跨界经营限定区，满足不同群体的需求。

2004年6月，中共上海市委组织部在吕巷镇召开上海市乡镇党代会常任制工作研讨会；吕巷镇试点工作先后获得2002年的“上海市基层党建工作优秀成果评选活动”优秀成果奖以及2008年的“上海市优秀基层党建创新成果”一等奖；总结吕巷镇试点经验的《基层党代会常任制推进条件及制度建构研究——上海吕巷镇十年试点演绎》，于2011年获上海市社联纪念建党90周年“优秀著作奖”。

2010年6月23日，金山区委与中央党校党建教研部联合举办“基层党代会常任制实践与创新”理论研讨会。“吕巷模式”引起了媒体和社会的广泛关注，国内主流媒体纷纷报道吕巷经验，《解放日报》头版头条刊发文章；上海《党史与党建》和《组织人事报》，也分别对试点工作进行了专题介绍。试点以来，来自上海、江西、重庆、江苏等省市的30多个党组织，先后到吕巷镇交流常任制工作体会。日本《朝日新闻》记者也来吕巷镇实地走访了常任制工作。

2012年5月，时任政治局委员、中组部部长李源潮对吕巷镇党代会常任制工作作出批示，并给予了充分肯定。

2013年，吕巷镇的“乡镇党代会常任制的探索与实践”荣获第二届全国基层党建创新最佳案例，并在北京举行的颁奖仪式上作为唯一的乡镇作了交流发言。镇党委组织编写并于2013年7月公开发行了《扬帆——上海市金山区吕巷镇党代会常任制试点十三年》一书，拍摄了《扬帆》专题片，总结基层党代会常任制试点工作经验，探索未来发展的思路。

《扬帆——上海市金山区吕巷镇党代会常任制试点十三年》

2014年3月，《“规范化的主题化年会”之吕巷样本》，获金山区项目化推进党代会常任制与党代表任期制工作成果一等奖。

党员代表大会年会制是党代会常任制的一个重要基石，是党代会作为党内最高权力机关的重要载体，而主题化年会让党代会的最高决策和最高监督权更加有效，且高效地得到落实。吕巷党代会主题化年会项目自2009年1月试点以来，围绕落实党代会党内“最高决策机关”和“最高监督机关”这一党章规定，以党代表“知情权、参与权、决策权、监督权”的落实为抓手，按照“年会主题化、主题项目化、项目程序化”的思路，扎实推进这一“党内民主”载体试点，初步形成了一个“规范化的主题化年会”的吕巷样本。

党代会常任制实践，不但是党内民主制度和载体的探索创新，而且是党在基层社会执政方式向科学化、民主化的调整。试点不是运动，试点不应演绎成形式主义的形象工程，必须立足区情村况，必须紧密结合地方经济社会发展需要，必须有利于增强党在农村基层组织的凝聚力和战斗力。实践不能浮在“表面”，而要融入党的组织活动机理之中，要有利于增强农村基层党组织的活力。未来的发展，必将时刻牢记使命，继续高举“党代会常任制”这面旗帜，为实现基层善治，开启新的征程。

(1)　“2055工程”：每位党委委员联系20名党代表，每位党代表联系5名党员，每位党员联系5名普通职工群众。

(2)　“四权”：开辟多种通道，落实党代表的知情权；拓展活动空间，落实党代表的参与权；完善工作体系，落实党代表的监督权；明确议事范围，落实党代表的决策权。