文献回溯与国企保障房建设概念框架

如前所述，国企参与保障房开发建设的理论发展极度贫困，以致学业两界尚未将国企为何要积极参与保障房开发建设的义理性说清说透，进而衍生认知与政策实践层面的一系列问题。为此，需构建一个相关的基本概念框架，为系统阐明国企参与保障房开发建设的义理性根据和政策体系建构，提供基本理论支撑。

（一）对“国有企业”定义的重新界说

鉴于中西方对国企的理解和表述上存较大差异，先简要交代关于国企定义的经典表述，总结国企性质和总体功能，然后重点扩展阐述国企价值及其具体功能，最后统筹各项概念要素，重新界说国企概念的含义，从而达到在中国特色社会市场经济体制下，对国内国企有更全面深刻地把握。

1.中西方对国企定义的经典表述

西方，欧共体对国企的定义是：政府当局可凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接的支配性影响^[4]；联合国对国企的定义（1975）则为，公共所有或受公共控制的公共股份有限公司，或者是大型非股份有限单位但把其大多数商品出售给公众的企业^[5]。而戴维·皮尔斯认为，国有类企业包括电力局、水利局等主导提供公共货物的公营公司（Public company）^[6]。

国内，对国有企业的诸多定义以伍柏麟的界说为经典，即国有企业是政府可以凭借对其拥有的所有权（全部或大部分），对其进行控制和管理的经济实体，其收入主要是通过出卖它们的产品或劳务来获得，而不是靠政府部门的预算拨款。国企具四个特性：自主性、所有性、控制性、市场性，其中，所有性、控制性决定国企的“公共性”，而自主性、市场性决定国企的“企业性”^[7]。该定义明确管控国企的主体是政府，统括所有性、控制性、自主性、市场性等国企四性，并指出其公共性和企业性的两项组合，有效反映国有企业的实际运行机制和国企主导性质，这对于克服过度强调象征意义上的全民所有、国家所有，从而明晰两权职责关系，推动国企的现代企业制度化改革有非同寻常的积极意义。

综合国内外对国企含义的经典表述可见：对国企管控的主体是政府或国家机构；关于国企性质，虽然它也与一般的非国有企业一样，具备自主性、市场性等共同的“企业性”，不过，公共性是其区别于非国企的主导性质。正如后面分析表明，这个主导性也在逻辑关联性上反映国企区别于非国企的特有功能并凸显其特殊价值。

2.国企的价值

这里所述的国企存在价值（或国企的价值），其“价值”的含义并非等同于商品价值中的那个“价值”，也不是完全的哲学范畴的“价值”之含义。在社会科学领域，当我们讨论某一事物具有某种特定价值，从而也就是具有存在根据或存在理由时，价值的基本意思指“对于人或社会的积极意义、积极作用”^[8]。如此看来，这里所探讨的国企的价值，指的是国企满足社会成员或社会需要的积极作用或积极意义，也可进一步通俗地理解为其存在的理由。

就各种经济成分对国家和社会发展的促进作用而言，如果私有性企业等非国有经济组织能够全面有效地发挥作用，国企自然就没有存在价值。历史与现实都告诉我们这个逻辑不成立。国企无论在市场经济发达国家还是在发展中国家，都以一定规模和数量客观存在，并发挥着非国有经济不能或难以承担的使命。当然日常生活中，人们多从国企所提供产品的自然类型，来理解国企存在的重要性或积极意义，如军工国企、邮政国企、油气煤炭电力等能源国企、航空铁路地铁公交等交通国企、船舶大飞机等重大装备制造业国企、自来水供暖粮食等民生国企，等等。但是，这些对国企存在理由的阐释，无疑是表层而非深层，是派生而非始基性的原因。要透观并深挖国企存在的根本逻辑，需进入学理层面。

其一，可从“经济学三物品分类理论”出发。一个共识是：经济活动中的物品，按消费维度是否具有排他性、竞争性的不同组合，相应地分为三类：第一类是，纯公共产品具有消费的非竞争性和非排他性，是一般性商业企业、自由的市场机制失灵的领域，需要国企完全承担下来；第二类是，具有消费上的排他性和非竞争性，或消费上的非排他性和竞争性的物品，属于市场机制在相当程度上失灵的准公共品，也常常需要国企来承担或部分承担；第三类是，同时具有消费上的竞争性和排他性的物品，属于纯私有性商品，市场机制和商业性私企能够有效地加以提供，国企要远离该领域，而不能越俎代庖。可见，从经济学划分物品的三分法工具出发，能有效说明在公共物品和部分准公共物品，国企存在的基本逻辑和特有价值，从而也是将国企涉足范围加以具体界分的行之有效的方法论。

其二，还需用政府理论或国家理论理解国企存在的价值。理由是：仅运用“经济学三物品分类理论”工具，还不能全面揭示国企存在的逻辑。例如，粮食几乎是完全竞争性产品领域，但是在国家特定发展阶段，却需要在该领域保留一定规模和数量的国企，以维护社会稳定。2008年下半年国际粮价大幅下挫，但此间中国粮价保持平稳，成为全球粮食危机的“安全岛”，之所以如此，中储粮、中粮等国企坚决执行国家最低收购价、跨省移库等调控政策，有效防止“谷贱伤农、米贵伤民”而功不可没；再比如，一些资源能源行业，现实中也需要国有控股甚至国有独资的国企来经营。而国企在上述行业、领域存在的理由，需从我们通常所说的“国计民生”逻辑，从国家和政府体系得以有效存在、安全运行的学理层面，得到更有针对性的解答。即国企要在关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域有大的作为，以增强国有经济的活力、控制力和影响力，体现国企在国民经济中的主导作用，实现政府在经济健康发展、社会安定、政治稳定，以及维护国家总体安全方面的战略意愿。

至此可发现，需综合运用“经济学三物品分类理论”工具、政府理论或国家理论，才能全面揭示作为国企概念组成要素之一的国企存在的价值，或国企存在的理由，进而阐述国企应涉足的具体领域，乃至正确看待国企的“进退”问题。限于问题阐述的专有性，这里不对国企存在理由从政府维度、国家维度做更细解读。

3.国企的功能

作为国企概念的核心要素之一，国企的功能可分为总体功能和具体功能。从上述国内外关于国企定义的经典阐述中已能发现，生产并提供公共服务就是作为国企的总体功能而存在。之所以还要专述其具体功能，盖由于中西方不同政治制度和经济制度下，需赋予国内国企更多维度的积极功能。显然这里所述的国企功能，无疑是指其所具备的特有功能，即国企具备，而非国企不具备的那些功能。(www.xing528.com)

学理进路上，阐述国企为什么必须存在的价值，而私企不能替代之的理由，其实与国企的多维度具体功能紧密相连，甚至可谓同一命题。不过，这里还需承接上述相关分析，特别是结合中国国情和国内国企发展状况，归纳总结国内国企多维度的具体功能，以丰富国有企业概念的含义界说，并为进一步剖析国内国企参与保障房开发建设的义理性，做扎实必要的理论准备。

一些研究者直陈国企多维度的具体的特殊功能，给出见仁见智的阐述。如巩固社会主义制度颜色不变，是保障公有制经济的命根子^[9]，或认为国企主导有利于夯实宏观调控的微观基础、有利于政府计划实施、实现共同富裕与和谐社会、维护国家经济安全^[10]，也有的指出大型国企在市场经济中能够为国家创收、填补自然垄断行业、弥补市场失灵发挥独特的作用^[11]。这些阐述对于观照把握国企，特别是国内国企的具体功能，都有积极意义。

总括已有阐述，国企的具体功能大致归结为：首先，作为主要存在于非市场调节领域的国企，其功能之一是通过提供广义公共产品，以弥补市场失灵、克服市场的固有缺陷；非但如此，作为国有经济体系的微观细胞，国企还在调节收入分配、防止两极过度分化（促进社会公平），进而稳定经济社会秩序，以及维护国家安全，最终提高国家综合竞争力、实现国家战略目标等方面起到重要作用；此外在社会主义国家，国企还有保证公有制主体地位、坚持社会主义方向的特有功能。毫无疑问，“国有经济必须通过公共代理”实现上述目标，而国企就是一个个具体的国有经济或政府经济的公共代理人，是一种特殊的实现政府战略意图和政府政策目标的公共性企业组织。

4.国企概念含义的重新界说

综上，这里对国企概念含义予以重新界说：国企是国家出资、国家有控制力并实施管理监督调控的经济组织，国家以全资、部分出资控股或参股，主导生产并提供广义的公共产品（包括准公共产品）^[12]，向社会成员提供。国企管控主体是政府或国家机构，在抽象的象征意义上，管理控制国企的主体是国家，在实际操作或运行层面则是国家机构或政府，正是在这个意义上，国企具有国家所有和国家机构（或政府）所有企业的双重称谓；国企性质体现在，国企兼具公共性和企业性，但公共性占据更主导的地位，公共性是国企区别于非国企的主导属性；国企存在的价值或存在的理由根源于“经济学三物品分类理论”和政府理论，具有其他非国有企业难以替代的价值、使命，其存在具有充分理由；其总体功能是主导生产并向社会成员提供广义的公共产品，而具体功能于国内而言可分解为如上所述的三个方面。

（二）国企参与保障性住房开发建设的含义界说

上述对国企定义的全面界说，特别是国企性质、功能的理论回溯和总结，已能表明国企应在社会保障领域发挥责无旁贷的重要作用。作为社会保障在住房范畴的具体表现形式，保障房似乎也就理所当然地成为国企应该进军的领域。然而，要将国内国企参与保障房开发建设的义理性说清说透，还应先交代与国外有差异的国内保障性住房种类与功能，然后再界说清楚国企参与保障房开发建设的完整含义。

1.保障性住房的种类与功能

保障性住房是中国式术语，其称谓的产生有特定学科背景和国别习惯，其相应的国外称谓有新加坡公共组屋或公共住房、英国市（郡）议会住房（council housing）和合作住房（co-operative housing）、美国和瑞典的公共住房等^[13]，以及欧洲诸多国家称之为社会性的住房^[14]。

作为住房体系两大板块之一，保障性住房本身又包括几个小板块：公共租赁房（简称公租房）、经适房。公租房因不能通过商业性市场自由交易，且具有相当充分的消费上的非排他性和非竞争性，故不属于商品，而归属为公共住房（public housing）；至于经适房，国外一些国家，例如加拿大国家住房与抵押公司（CMHC）向住房困难群体提供的住房，也突出“经济性、适用性”的特点^[15]，国内的经适房，一方面因对其上市交易有一定的限制（如五年后上市交易，收益比例分配也有一些规定）而具有公共品的特征，另一方面，又具有一定的商业性特征，故可称其为“准公共住房”。需要注意，2013年12月中央经济工作会议前后，住建部开始探讨并在全国推广政府与个人共有的产权房，它是一种契合国情从产权视角给出的破解中低收入群体房困的保障房类别，从各地实践来看，共有产权房的内容和实质大体上是共有产权经适房，因而仍可归属总体的经济适用房板块。此外，过去一段时期针对夹心层的所谓的“公租房”和廉租房，已开始并轨为统一的公租房^[16]。故此，这里仍将当前国内保障房主导品种归纳为公租房和经适房两类。认清国内保障房两个主导类别及其物品性质，有利于同国外供给中低收入群体的住房外延对接，更为国企参与保障房开发建设的义理性解读和政策措施，提供精准有力的理论工具。

需强调，与一般国家相比，需要保障性住房的中低收入群体极其庞大的国情使国内保障房的功能更具特殊性，表现在：其一，是破解中低收入群体住房困难问题，从而维护社会公平、社会安定和政治稳定的重大民生工程；其二，虽保本微利，但面大量广，因而又是拉动内需、促进经济发展和促进中国城镇化持续健康发展的重要抓手，是重大发展工程。归结起来，国内保障房总体上具有重大民生、重大发展工程的“双重大”意义。

2.界说国企参与保障性住房开发建设的含义

在明晰和界说国企概念，以及国内保障性住房的种类与功能后，自然就可更加精准界定国内国企参与保障性住房开发建设的含义：这里所说的国企开发建设保障性住房，主要指以房地产业为主导的国企，社会化、专业化地发展保障性住房，向全社会中低收入群体集中统一地供给，而不简单地表现为传统的计划体制下企业普遍自建福利房，并仅限于供给本单位职工的那种旧模式。当然国情表明，仍有一些国企处于偏远山地、戈壁等特殊区位，周边无住房供给体系，须靠自身开发建设保障房以主要满足本企业职工生活需求，部分军工类特殊国企职工居住问题解决，也类似该情形，这是当前市场经济环境下国企参与保障性住房建设的一种特类，从属于广义的国企开发建设保障性住房的范畴，而非本文探讨重点。

以上所明晰和界说的国企（包括国企性质、国企的价值、国企总体功能和具体功能等概念要素）、保障性住房种类和功能、国企参与保障房开发建设的含义，构成国企参与保障房开发建设的概念框架。实际上，由于当前学业两界对“企业办社会”的认识同样存在相当的偏误，因而也需重新界说“企业办社会”这一术语的含义，并将其置于国企参与保障房开发建设的概念框架中。然而为行文便利和解读语境之需，对“企业办社会”的含义界说，将在后面的国企参与保障房开发建设是否属于“企业办社会”的部分，予以阐述。