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如何将产业压力有效传递给政府部门:国会的角色

时间:2023-06-12 理论教育 版权反馈
【摘要】:征集议案联署既是代表相关产业利益的议员对产业结盟游说的回应,又是议员向行政部门施压的重要手段。此外,提案议员还通过威胁要在国会推动已获多数议员在程序上支持的议案的立法行动来向行政部门施压。如2005年4月,代表传统制造业利益的民主党资深参议员舒默与共和党参议员格雷厄姆向参议院提出了一项两党一致的修正案,要求行政部门在人民币问题上对中国采取强硬措施。国会议员通过这样的联合行动给行政部门施加了很大的压力。

如何将产业压力有效传递给政府部门:国会的角色

代表同一产业或结成联盟的不同产业利益的议员在受到产业向自己施加的压力后,一般通过采取联合行动直接或间接地向行政部门、准司法性、跨党派独立机构(美国国际贸易委员会,ITC)施压。联合施压的主要方式有以下几种:

第一,在国会内成立代表某产业利益的次级组织,并开展相关活动。与产业经常结成产业联盟以最大限度地拓展自己的地理支持空间相对应,议员在国会内部也会结成各种各样的跨选区、跨党派的次级联盟组织,以提高自身对贸易政策的影响力。这些联盟组织通常被称为“连线”,如“钢铁连线”(Steel Caucus)、“纺织连线”(Textile Caucus)、“制造连线”(Manufacturing Caucus)等。对于产业的贸易诉求,这些连线组织一般采取诸如交流信息、发起政策倡议、举行听证会之类的活动来表达“连线”对其所代表产业利益的关切。例如,国会“钢铁连线”将中国产品的安全问题与钢铁产品的进口相联系,在2008年4月底举行听证会,探讨帮助美国钢铁制造商的政策选择。[39]

第二,议员联手推出议案并征集联署。征集议案联署既是代表相关产业利益的议员对产业结盟游说的回应,又是议员向行政部门施压的重要手段。一般由2~3名代表产业利益的资深或重量级议员向国会推出两党一致的议案,并尽可能征集更多议员加入联署。参加联署的议员大多数来自相关产业所在的选区,其他少数并不代表相关产业利益的议员之所以加入联署,有的是出于相互照顾,有的是对位高权重的提案人的捧场,有的是对相关产业命运的同情,有的是对议案施压的对象国在其他方面(如人权、知识产权等)不满,等等。此外,提案议员还通过威胁要在国会推动已获多数议员在程序上支持的议案的立法行动来向行政部门施压。通过联名推出议案、征集联署或威胁推动立法等方式,代表产业利益的议员希望借此造成一种议案受到大多数国会议员关注的声势或氛围,以此引起以总统为首的行政部门的高度关注或重视。如2005年4月,代表传统制造业利益的民主党资深参议员舒默与共和党参议员格雷厄姆向参议院提出了一项两党一致的修正案,要求行政部门在人民币问题上对中国采取强硬措施。随后,两人在短期内征集到15名参议员联署议案。这15名参议员大多来自代表传统制造业利益的东北部的一些州和东南部的纺织州。[40]当该议案在参议院的程序投票中以67∶33的票数获得通过后,舒默、格雷厄姆扬言如果行政部门不立即采取措施,他们将在国会推动该修正案的正式表决。此举导致在2005年6月底,美国联邦储备委员会主席格林斯潘(Alan Greenspan)和财政部斯诺(John Snow)与舒默和格雷厄姆面谈,“承诺”人民币将升值,因此他们才决定推迟在参议院就上述议案进行表决。[41]

第三,向总统或行政部门联名致信,亦即由多位代表相关产业利益的议员向总统或相关行政部门联名致信,形成国会议员对特定贸易问题的跨选区、跨党派的共同关注声势,以此对总统或行政部门施加难以回避的压力。[42]例如,2009年11月5日,45名议员致函总统奥巴马,对财政部一直拒绝将中国列为“汇率操纵国”表示“惊讶和失望”,并敦促总统“承认中国对其汇率政策的非法操纵,支持‘瑞安-墨菲法案’以阻止中国的有害做法”。[43]2010年3月底,美国130名众议员联名致信美国商务部部长骆家辉和财政部部长盖特纳,要求财政部将中国列为“汇率操纵”国,呼吁如果中国不改变汇率政策,商务部则依据美国贸易法向中国进口品征收附加关税[44]众多议员频繁联署议案和联名致信是美国制造业的经济地理投射在国会的政治影响力及其结盟游说的直接产物。国会议员通过这样的联合行动给行政部门施加了很大的压力。(www.xing528.com)

第四,在产业关注的贸易问题上,代表产业利益的议员联合推动国会通过相关问题的决议案,以此表达国会议员在相关问题上的立场。虽然此类决议案没有法律效力,但可以影响舆论,对总统施加压力。[45]例如,代表金融业利益的议员推动众议院于2007年7月17日以401∶4的票数通过H.R.522决议案,呼吁中国政府消除美国金融服务业在中国营业的障碍。代表制造业利益的议员推动众议院外交事务委员会于2009年8月1日通过H.R.44决议案,谴责所谓“中国不被国际社会接受的商业惯例,包括制造和出口不安全产品、无视环境保护和剥削劳工等惯例”。[46]

其他联合施压的方式包括通过打电话和发送电子邮件等方式向总统或其他主管外贸的政府部门领导传达自己对某个贸易问题的看法;议员在国会公开发表演说以表达自己对某些贸易政策的支持或反对;国会针对某个贸易问题召开听证会或成立专门委员会展开调查等。

最后,在美国,国内产业的贸易诉讼或救济请求也导致国会议员向管理职能涉及贸易事务的独立机构施压。如作为独立机构的ITC在调查外国产品进口是否已经或正在造成美国相关产业市场扰乱的威胁时,代表产业利益的国会议员通过给ITC写信、出席听证会、发表评论等方式来对ITC的行动施加影响。如在美国对华轮胎“特保”案中,来自轮胎制造州的5名参议员和6名众议员出席ITC的听证会发表证言,坚决支持“美国钢铁工人联合会”代表轮胎产业工人向ITC提出的贸易救济的请求。[47]另有5名参议员和10名众议员则以向ITC提交支持信件的方式向ITC施压。[48]

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