美国农业的经济地理与利益集团政治

3.2.1.1　美国农业的经济地理

美国自然资源丰富，农业发展有着得天独厚的条件，再加上政府对农业采取了支持和保护的政策，美国农业非常发达，农业成为美国在世界上最具竞争力的产业，也是美国重要的基础产业和支柱产业之一。^[11]尽管农业在美国国民经济中所占的比重不高，不到2%，但农业现代化水平很高，生产效率极高，在世界农业生产和贸易中占很大的比例。至今，美国农产品总产量仍占世界总产量的20%左右。美国的农业产出除了满足本国需求外，还大量出口。由于专业化种植水平很高，美国农业在对华出口上具有明显的比较优势。据美国商务部的数据显示，2012年美国对华贸易中农业出口为208亿美元，占对华总出口规模的18.8%。^[12]

目前，美国农业形成了专业化、区域化的布局，在行业上实行比较严格的分工，生产环节上进行细致的专业化分工，建立了各种特色鲜明的产业带。如东北部地区雨量充沛、气温较低，适宜牧草生长，形成了“牧草和乳牛带”；中、北部地区地势平坦、土地肥沃，冬季寒冷漫长，非常适合小麦生长，形成了“小麦带”。此外，还有东起大西洋沿岸，西至得克萨斯州东部、南部的棉花带，大湖区附近的“玉米带”，太平洋沿岸的“综合农业带”。这些产业带结合了气候、地理等条件，有利于发挥比较优势，降低生产成本，提高生产效率。^[13]

具体来讲，玉米为美国的第一大农作物，主要分布在美国中西部州。主要生产玉米的州是内布拉斯加、艾奥瓦、伊利诺伊、印第安纳、明尼苏达和俄亥俄州，它们占美国玉米总产量的70%。迄今为止，艾奥瓦州是美国最大的玉米种植州。

大豆为美国的第二大农作物，主要分布在中西部州，位于密西西比河三角洲的阿肯色、密西西比和路易斯安那三州也是重要的大豆产区。主要生产大豆的州有明尼苏达、艾奥瓦、伊利诺伊、印第安纳和俄亥俄州，这五个州生产了全美近60%的大豆。迄今为止，艾奥瓦州是美国最大的大豆生产州。

小麦为美国的第三大农作物。美国小麦产品包括硬红、软红、白冬麦以及硬红、硬粒春小麦等。美国最主要的小麦是硬红冬麦，主要生长在从明尼苏达州伸展到中南部得克萨斯州的大平原。堪萨斯州是美国最大的种植硬红冬麦的州，产量约占全美的25%，其他主要种植州有科罗拉多、俄克拉何马和得克萨斯州，产量约占全美的23%。硬红春麦主要生长在南、北达科他和蒙大拿州。这三州的产量约占全美总产量的83%。硬红春麦约占美国小麦总产量的20%。美国软红冬麦的产量与硬红冬麦的产量大致相等，但产区分布非常不同。软红冬麦主要种植在东部玉米带、密西西比河三角洲北部和大西洋沿岸。主要生产软红冬麦的州有印第安纳、俄亥俄、伊利诺伊、北卡罗来纳、阿肯色和田纳西州，这些州约生产全美51%的软红冬麦。软红冬麦约占美国小麦总产量的19%。白冬麦产于西北太平洋地区，包括华盛顿、俄勒冈两州部分地区和爱达荷州南部。白冬麦约占美国小麦总产量的10%。最后是硬粒小麦，主要种植在北达科他州，其次是蒙大拿州东部、南达科他州北部，占美国小麦总产量的5%。^[14]

美国大麦产区分布比较广泛，主要种植州是北达科他州，其次是蒙大拿州、华盛顿州和爱达荷州。这四州的产量约占全美总产量的70%。

美国主要农作物的分布图如图3-1所示：

图3-1　美国主要农作物分布图(www.xing528.com)

3.2.1.2　美国农业投射国会山的政治影响力

参议院由于是按州分配席位，这使得人口稀少的10多个以农业为主的州在参议院的相对权力较大。尽管众议院按人口比例分配席位的方式对农业利益集团不利，但是农业团体（以小麦、牛奶、棉花团体为代表）在众议院尤其是下属的农业委员会上投入了大量资金。根据Gawande的研究，整个20世纪90年代，众议院农业委员会在所有委员会中获得的政治献金是最多的。在众议院获得捐款最多的前20名候选人，往往成为众议院农业委员会的委员，并且在这些候选人当中，其获得的农业利益集团的捐款占其所获全部捐款的大部分。以1991年当选的众议院农业委员会主席de la Garza为例，在他所接受的全部政治献金中，农业团体的献金占了60%。^[15]这就使得农业利益集团在众议院有关农业政策的提案讨论上获得了很大的主动权。

由于美国从事农业的人口数量有限，因而使农业利益集团相对于其他产业的利益集团（如制造业的企业集团和工会）显得组织数量较少，组织规模也较小，甚至不同的农业利益集团由于各自的利益不同而互相竞争、倾轧（例如种植业集团与畜牧业集团）。即使是主要的大型农业利益集团也会因为政策观点的分歧而产生对立，例如农场局联盟的保守主义倾向和农场主联合会的自由主义倾向的对立。但美国农业是中西部州的主要产业，农业内部不同利益集团之间的分歧一般小于农业与制造业之间的分歧。在维护本州农业利益的问题上，农业州的参、众两院议员不存在既要照顾农业利益，又要照顾制造业利益的矛盾取舍。不仅如此，在涉及农业各行业共同利益的重大贸易政策上，中西部农业州的参议员一般能团结一致，在参议院形成“有效的少数反对票”来阻止不利于农业利益的保护主义议案的通过。比如农业州的参议员可利用参议院允许冗长发言的规则来增加保护主义议案在参议院通过的难度。十几个农业州的参议员人数一般在30名左右，若能再争取到与农业州持同样贸易立场的其他非农产业州若干名议员的支持，则可形成占参议院超过1/3的有效少数反对票，以此来确保冗长发言不被2/3的赞成搁置的多数票打掉，或确保总统对保护主义议案的否决不被2/3的多数赞成票反否决掉。产业地理分布的高度集中使美国农业对参议院具有强大的政治影响力，弥补了其在众议院因人数少、选区少所导致的力量不足。^[16]何况农业作为重要的命脉产业，理所当然地受到政府部门的一贯重视。

3.2.1.3　美国农业的利益集团政治

从某种意义上说，最强大的经济游说集团是在农业。这样说并不是因为农民有什么强大的正规组织，而是因为农民广泛地分布在各个州，因而对国会议员选举有很强的影响力。^[17]

美国利益集团最早出现在农业。1810年，康涅狄格州成立的乳品合作社标志着美国农业利益集团的萌芽。^[18]美国农业利益集团虽然不如工商业利益团体发达，但其组织程度、游说策略及对国会和政府的影响力并不小于工商业利益集团。美国农业利益集团既有跨行业的综合性组织，如美国农业社联合会（American Farm Bureau Federation）、美国农场主联合会（National Farmers Union）、全国农场主组织（National Farmers Organization）等，又有各个专业性的组织，如美国大豆协会（American Soybean Association）、全国小麦种植者协会（National Association of Wheat Growers）、美国玉米种植者协会（American Corn Growers Association）等。既有农作物种植者、农产品生产者、农药化肥制造者协会，如全国谷物种植者协会（National Corn Growers Association）、全国牛奶生产者联合会（National Milk Producers Federation）、孟山都公司（Monsanto Company）等，又有从事农产品加工的协会，如全美食品加工协会（National Food Processors Association）、全国油料种子加工者协会（National Oilseed Processors Association），还有专营农产品出口贸易的协会，如美国禽蛋出口理事会（USA Poultry＆Egg Export Council）、美国乳品出口协会（National Diary Export Association）、全国肉类出口协会（National Meat Export Association）等。既有全国性的组织，如全国新鲜水果和蔬菜协会（United Fresh Fruit and Vegetable Association）、美国小麦协会（U.S.Wheat Associates）等，又有地区性行业协会，如西北园艺理事会（Northwest Horticultural Council）、佛罗里达柑橘合作社（Florida Citrus Mutual）等。在所有农业利益集团中，美国农业社联合会（American Farm Bureau Federation）也称美国农场局联盟，它是现今美国最大的农业利益集团，拥有200万人以上的成员，遍布美国各个州和波多黎各，大多数组织的成员分布在美国的谷物种植区。

当然，农业利益集团不能指望选区议员会经常主动地维护农业利益。农业利益集团常常开展草根游说，发动本集团成员所在地的居民通过访问、联名致信、打电话、发邮件等方式向议员提出要求，让选区议员在国会推进有利于己的法案，阻碍不利于己的法案。同时，农业利益集团也会利用广播电视、报刊等媒体手段来争取社会舆论的支持，必要时甚至举行抗议示威游行。

除游说选区议员外，农业利益集团还通过游说国会主管农业的议员和政府官员来维护自己的利益。参众两院分管农业的农业委员会成了他们重点游说的对象。利益集团经常向农业委员会的议员们提交各种材料和情报，阐述自己的观点以获得议员们的支持，也弥补了议员在专门问题知识上的不足，便于农业委员会采取立法性行动。农业利益集团还耗巨资设立研究机构和聘请专家，为议员提供免费的服务。两院农业委员会的大部分成员也尽可能地支持农业集团的利益，因而常被人称作以农民为委托人的“单一利益委员会”^[19]。为维护选区农业利益，农业州的议员还在国会内部成立被称为“连线”的跨党派次级组织，如“国会农村事务连线”、“蘑菇连线”等。连线就农业事务或特定农产品的生产、销售情况交流信息和协调立场。同时，农业利益集团也会运用一些社交手段同关系到自身利益的议员增进交情，在社交活动中也会进行游说活动。而一些大型的农业利益集团甚至会同议员成立临时的联盟，帮助议员起草法案，以至于有人说今天美国法律全书中的许多重要法律来源于利益集团办事处。^[20]

除游说国会外，农业利益集团也通过日常接触、联名致信等方式影响美国行政部门在农业问题上的决策。美国有不少复杂的行政部局和机构（如农业部及其之下的农业顾问委员会）本身就是应集团要求设立的。^[21]在美国农业政策问题上，农业利益集团、国会农业委员会、农业部之间形成了相互支持、对外封闭的“铁三角”。在这个框架内，不仅农业利益集团对参众两院和农业部进行游说，而且置身于这个“铁三角”内的议员们和农业部官员们为了不失去农业利益集团选民的支持和捐助的主要来源，相互间也会展开密切的合作，以至于制定某项政策时，农业部能够制定出有利于或者至少无害于农业利益集团的规则。^[22]