土地征收补偿的内涵及意义

行政补偿有着悠久的历史，行政补偿制度最初并不是作为一项独立的制度存在的，而是作为广义国家赔偿制度的一项内容而发展起来的。直到今天，行政补偿在一些国家仍然是作为国家赔偿的一部分而存在，学者也在国家赔偿的有关章节中论述行政补偿问题。^[1]

无论将行政补偿视为一项独立的制度还是将其作为广义国家赔偿的一部分，有一点都是确定的，即行政补偿是由国家对遭受相关损失者进行的一种弥补，是国家责任的一部分，它与立法补偿及司法补偿一起，构成了国家补偿的整体。^[2]具体而言，行政补偿指因行政机关的合法行为给当事人带来特别损失时，或者当事人为了公共利益而作出特别牺牲时，国家依法通过一定途径和方式对当事人的损失进行弥补的法律制度。

在土地征收领域，国家因公共利益的需要征收集体的土地时，即应按照法律规定的范围、方式和标准对被征收人合法权益所遭受的损失予以相应的弥补，这就是所谓的土地征收补偿。

土地征收补偿的特征在于：

1.土地征收补偿的主体是国家，通常是由特定行政机关作为具体的补偿义务主体负责补偿当事人所遭受的损失。除国家以外，任何组织和个人都不承担进行土地征收补偿的责任。换句话说，在土地征收过程中，国家之外的任何主体所进行的补偿都不是严格意义上的土地征收补偿。在现实生活中，一些地方征收农民集体土地时，由地方直接与农民接洽，对农民因土地征收而造成的损失进行补偿。这种做法尽管客观上也对农民的损失进行了弥补，但它违背了土地征收的基本原理，不是法律意义上的土地征收补偿。

2.土地征收补偿的前提是行政机关及其工作人员依法作出的土地征收行为导致被征收人的合法权益遭受损失。是否因合法行为而对当事人的损失进行弥补，这是行政补偿与行政赔偿的根本区别。需要注意的是，以合法行政行为为土地征收补偿的前提，并不意味着土地征收补偿都是合法的，在现实生活中，还存在违法征收土地的情形。同时，土地征收过程是一个复杂过程，经由一系列具体环节有机组合而成，补偿行为本身并不构成土地征收补偿的合法前提。(www.xing528.com)

3.土地征收补偿的对象是那些为了满足公共利益的需要而在土地征收中遭受特别损失的公民、法人或其他组织，包括被征地的农民集体、农民集体的成员，以及其他因此而遭受损失的主体。据此，如果公民、法人或其他组织的土地方面的损失不是为了公共利益而是为了私人利益而造成的，则不构成土地征收补偿的要件，需要通过民法上的公平补偿来弥补其损失。比如，一家乡镇企业为了生产的需要而通过集体占用农民的承包地，这种利益损失就应该通过民法途径予以弥补。如果因公共利益的需要而造成的利益损失针对的是所有社会成员，那么国家也就没有作出补偿的义务。如现行法律规定，集体土地不得进行非法买卖，对此，由于所有作为土地所有人的集体都受到了限制，因此国家也就无须对此作出补偿。

4.土地征收补偿的方式是多种多样的，可能是金钱补偿，也可能是实物补偿，还可能是金钱与实物之外的其他方式的补偿。在现实生活中，最主要的土地征收补偿方式为金钱补偿，即对被征地集体及其成员发放补偿费；其次是实物补偿，主要对作为地上附着物的房屋被征收时采用此种补偿方式；另外还有安置补偿、税费减免等其他形式的补偿。

5.土地征收补偿是事先的补偿。土地征收补偿是行政补偿的一种，通常，行政补偿可能是事先的补偿，也可能是事后的补偿。但按照各国法律的规定，土地征收补偿只能是事先补偿，我国也同样如此。这是因为，土地征收补偿是国家对因行政机关的合法行政行为而遭受特别损失的当事人所进行的利益弥补，这种损失完全是可事先预见的，事先的补偿因而是必需的。但是，这也并不意味着补偿完成之前，土地征收就不能进行。土地管理法实施条例第25条第3款中规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”这意味着，土地征收过程中，只要政府作出了征收补偿的决定，即使被征收人有不同意见，征收行为仍可照常进行。因此，此处的事先补偿系指行政机关应对土地征收补偿作出相应的决定。

6.土地征收补偿需有严格的程序保障。程序在现代法律制度中的重要意义已经得到了充分认识和高度关注，尽管行政程序对各项行政制度都具有重要意义，但对于土地征收补偿制度而言，正当程序的意义尤其突出。因为土地征收补偿是因公共利益而产生的，政府作为公共利益的代表相对于当事人而言是更强大的力量。并且，土地征收补偿是对遭受特别损失的当事人进行的补偿，对于遭受非特别损失的当事人并不进行补偿。因此，若无正当程序的保障，被征收人在遭受损失时，是否属于特别损失、是否为公共利益遭受损失、应否进行补偿、对何种范围的损失进行补偿、按何种标准进行补偿，以及在不服补偿决定时如何进行救济等问题都无从解决。