焦点问题：入市主体是谁？

合理确定入市主体是农村集体经营性建设用地入市的前提和市场良性运行的基础，也是农村集体经营性建设用地入市制度设计和治理结构安排能否有效体现主体意志和改革成败的关键因素之一。然而，我国土地产权制度历经从中国共产党成立、新中国成立、1978年开始的改革开放等大背景下的多次制度变革，同时，20世纪80年代中期人民公社体制解体后，乡（镇）、村、组三级大都没有相应建立集体经济组织，再加上政经不分，造成集体土地所有权主体不统一，不同地区差异也较大。近年来随着拆乡并镇、拆并村庄的推进，集体土地所有权主体差异更大。比如，安徽省行政村从2000年的29745个减少到2012年的15014个，自然村由29.22万个减少到22.42万个。在此过程中，并没有对自然村或村民小组的土地所有权变化情况重新进行确权登记。截至2012年年底，安徽省共颁发集体土地所有权证17350本，发证率达到99％，但只是确权给村民委员会，并没有确权给真正的所有权主体（黄发儒，2015），那真正的农村集体土地所有权主体是谁？

按照《物权法》第五十九条第一款规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”；根据《土地管理法》第十条和《物权法》第六十条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。即农民集体所有的土地所有权主体就是农民集体，具体有村集体经济组织或村民委员会、乡（镇）农村集体经济组织、村民小组4种形式，其中最重要、最普遍的所有权主体是村农民集体经济组织或村民委员会。从目前试点县对于入市主体的规定，归结起来有7种情况：（1）村集体经济组织；（2）村民小组；（3）村民委员会；（3）乡（镇）、街道办事处；（3）村内集体经济组织；（4）乡（镇）农村集体经济组织；（5）由农民集体委托授权的具有市场法人资格的镇（街道）级、村级、村民小组级土地股份合作社；（6）由农民集体委托授权的具有市场法人资格的土地专营公司；（7）有关集体经济组织联合设立的实施主体。(www.xing528.com)

农村集体土地所有权主体代表集体行使所有权，掌握着入市收益分配决策权。入市实施主体不同，农村集体经营性建设用地入市改革的结果肯定会有差异。可见，集体土地所有权主体的确定是塑造集体土地所有权制度的基点，是保障集体土地所有权主体权益充分实现的关键点，也是农村土地立法不能回避且无法绕过的难题，因而农村集体经营性建设用地入市主体是谁便成为本次改革的争论焦点之一。