了解三权边界、权利与义务

（一）农民集体土地所有权的边界、权利和义务

农民集体土地所有权边界涉及两个方面：一是农村乡（镇）、村、组集体所有土地面积和四至边界；二是农民集体土地所有权依法享有的权利和义务边界。这两方面的法律制度和政策都已经十分明确，梳理如下。

第一，农民集体土地所有权面积及四至边界的界定原则。[9]《宪法》第八条、第九条规定①、《物权法》第五十八条和《土地管理法》第八条和第十条重申的“由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂”。“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”②“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”（《土地管理法》第十一条）③农民集体土地确权、登记、颁证的操作依据，是国土资源部2010年修订的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三章的相关规定，其要点是：“土地改革时期分给农民并颁发了土地所有证的土地属于农民集体所有；实施“六十条”时确定为集体所有的土地属于农民集体所有。”（第十九条）“村农民集体所有的土地，按照目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界限确定土地所有权。根据“六十条”确定的农民集体土地所有权，有下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权……”（第二十条）“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有……”（第二十一条）以及第二十二条关于“乡（镇）或村集体的基础设施用地所有权归属”，第二十三条、第二十四条关于“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地所有权归属”，第二十五条关于“农民集体依法批准与其他”和“个人联营企业的集体土地所有权归属”的规定。

第二，农民集体土地所有权的权利和义务界定。农民集体土地所有权权利义务及其职能行使，应当执行《宪法》《民法总则》《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》《村民委员会组织法》等法律规定。其核心精神是：①关于集体土地所有者（发包方）享有的权利和义务，如《农村土地承包法》第十三条、第十四条规定，发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地，监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为和法律、行政法规规定的其他权利；承担维护承包方的土地承包经营权，尊重承包方的生产经营自主权，依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务，执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设和法律、行政法规规定的其他义务。②关于农民集体土地所有权行使。《土地管理法》第十条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包”。③关于村民委员会的管理职能，《村民委员会组织法》第八条规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益”[10]。

（二）农村土地承包权与经营权分离后的边界及权利义务划分(www.xing528.com)

首先，需要界定承包权和经营权的物权性质。在现行法律体系中，农民承包土地经营权被界定为“用益物权”。在《物权法》“用益物权”编中，“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”（第一百二十四条），“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定”（第一百三十四条）。这意味着农民无论采用家庭承包方式还是其他承包方式（非家庭承包）取得的土地承包经营权，都被列入用益物权的范畴。承包权和经营权剥离后，应该继续保持承包权的用益物权，同时赋予“经营权”的物权属性。许多专家建议，在“三权分置”的制度设计中要充分肯定三权的物权属性（陈金涛、刘文君，2016）。有专家呼吁“推进农地三权分置的核心是经营权物权化”。他们认为：《“三权分置”意见》明确提出这种新建立的经营权应满足可转让、可抵押的要求，而要达到这一要求，就必须将这一权利物权化；按照我国《物权法》确定的原理，可以抵押的经营权只能是物权而不能是合同债权；同时，从我国农村经济体制改革的现实看，将经营权物权化，符合部分地区农民身份固化、“确权确股不确地”的实际需要（孙宪忠、张静，2017）。

其次，剥离土地承包经营权的权利和义务。土地承包经营权是典型的用益物权，在没有发生权利分离的前提下，拥有相应的占有、经营、收益、处置等完整的权利。《物权法》规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”（第一百二十五条）；“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转期限不得超过承包期的剩余期限”（第一百二十八条）；“承包地被征收的，土地承包经营权人有权……获得相应补偿”（第一百三十二条）；“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地……其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”（第一百三十三条）。《农村土地承包法》规定承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；法律、行政法规规定的其他权利”（第十六条）。也规定承包方需承担下列义务：“维持土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；法律、行政法规规定的其他义务。”（第十七条）

如何剥离土地承包经营权的上述权利，农业部农村经济体制与经营管理司主张：“在承包与经营两权分离之后，承包权则更多表现为占有、处置权，以及在此基础上衍生出的多重权益，典型的如继承权、退出权等；相应的经营权更多表现为耕作、经营、收益以及其他衍生的多重权益，如入股权、抵押权等。”（张红宇，2015）按照这一思路，有学者将土地承包权、经营权的权利作了如下划分。第一，土地承包权的权利，包括：①占有权，表现为承包地位维持权和承包地到期收回权等；②收益权，表现为分离对价请求权、征收补偿获取权和有偿退出权等；③继承权，指土地承包权在承包人死亡后由其符合继承条件的继承人进行继承，继承人要求具备农村集体经济组织成员身份；④退出权，指承包人与集体经济组织之间解除承包关系，使承包经营权归于消亡。第二，土地经营权的权利，包括：①占有权，即承包地从承包人处转移后，由经营者直接占有；②使用权，表现为自由耕作、经营、从事农业生产等；③收益权，表现为经营收益权；④处分权，表现为对土地经营权进行入股和抵押的权利（陈朝兵，2016）。本课题组赞成上述主张，建议法律赋予农民更加完整、稳定和有保障的土地承包权、经营权。