未来我国城市轨道交通投融资需着重解决政府资本金来源、如何吸引社会资本、如何降低融资成本等问题。
(一)地方政府性债券可在一定程度上弥补土地出让金减少产生的资本金缺口
当地方政府收入不能满足财政支出需求时,允许地方政府发行债券为基础设施建设及公共产品筹措资金,是国际通行做法。2010年6月,国务院发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,标志着基础设施建设投融资开始转向由政府性债务提供资金。2011年10月20日,财政部下发《关于印发〈2011年地方政府自行发债试点办法〉的通知》,决定上海市、浙江省、广东省、深圳市四省市自行组织发行政府性债券。2014年9月21日,《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》明确提出了“建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制”,赋予了地方政府依法适度举债权限。2015年以来,地方政府性债券已经发行过两次,规模超过2万亿元,主要用途是置换原有债务。在原有债务置换基本完成后,相应的地方政府性债券必将用于包括城市轨道交通在内的市政基础设施建设,为其提供稳定可持续的资金来源,解决地方政府因土地出让金减少带来的资本金缺口。
(二)PPP将成为主要的投融资模式,更好地吸引社会资本参与,并带来系统性变革
自2014年下半年起,国家出台了一系列文件和措施力推PPP模式。2014年12月,国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南》等,对PPP项目的合同管理和日常监管提出了明确要求,为地方政府做好PPP项目的统筹规划和顺利实施提供了统一范本。2015年上半年,国家发展改革委联合财政部等部门又连续发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》、《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等,并推出PPP项目工程包,其中包括较多城市轨道交通项目。城市轨道交通具有准公共产品属性,可长期经营并具有一定规模的收益,其投资建设运营非常适合采用PPP模式。在城市轨道交通建设领域推行PPP模式,既可吸引社会资本、解决城市轨道交通建设庞大投资需求与资金短缺的矛盾,也可有效避免政府主导投资经营的低效率。
当前,我国应用PPP项目面临多方面障碍。在思想意识上,各地方政府对PPP模式的了解不足,倾向于仅仅将其定位为一种投融资手段,而没有意识到PPP模式可能带来的系统性变革;在做事方式上,尚未完全将私营投资部门真正视为平等主体,尚未完全按照市场机制进行商业谈判;在法制和信用方面,缺乏国家层面的PPP法律体系,一些地方政府存在较多不守合同的现象。这些均需要各级政府加快转变思维和做事方式。同时,由于城市轨道交通具有特殊性,需要在协议合同范本的基础上制定具体、细致的合同条款,包括对客流量预测、票价调整、最后移交时设施设备状态进行分析判定,对波动、偏离的补偿收益分配规则做出明确界定等。这就需要政府加强能力建设,包括对PPP通用规则、机制的掌握和对轨道交通专业知识能力的提升。(www.xing528.com)
(三)企业项目收益债、优先股等将成为投资主体重要的直接融资手段
目前国家推动的企业项目收益债有别于一般的企业债券,更适合城市轨道交通项目融资要求,应得到充分利用。近年以来,企业项目收益债也成为国家力推的方向。为加大债券融资方式对交通等七大类重大投资工程的支持力度,国家发展改革委于2015年3月和4月先后出台了战略性新兴产业、养老产业、城市地下综合管廊建设、城市停车场建设等4个专项债券发行指引;5月,发布了《项目收益债券试点管理办法(试行)》,取消了一般企业债对成立年限、三年平均利润足够支付一年利息、债券余额不超过净资产40%等要求,放宽了企业收益债的发行,使新建项目公司发债成为可能。据统计,2014年企业债券共发行583只,发行规模8462亿元,同比增长35.5%,其中2119亿元用于公路、铁路、港口、机场交通等基础设施建设,1613亿元用于市政基础设施建设。在此背景下,城市轨道交通企业可通过发行项目收益债券募集资金,再用项目建成后的运营收益偿还债券的本息。
(四)抵押补充贷款(PSL)可在一定程度上替代商业贷款,降低融资成本
抵押补充贷款(PSL)是中央银行的金融创新,是以抵押方式向商业银行发放中长期贷款,以达到有效引导中长期利率、增加基础货币投放渠道的目的。PSL通过提供定向信贷支持,引导信贷流向最需要、也是政府最支持的领域,有利于优化信贷配置和结构。2014年7月,国家开发银行从央行获得了1万亿元的PSL用于棚户区改造专项贷款。城市轨道交通同样也是具有较强公益性、亟须投资建设的领域,国家可新增一定额度的PSL专项贷款进行支持。相比银行商业贷款,PSL贷款利率较低,可有效降低城市轨道交通的融资成本,并引导其他金融资金投向该领域。
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