以年租制促进存量土地盘活利用

我国城市用地制度改革以批租制为主要形式,以房地产开发经营用地为主要对象,取得了一定的成绩。可是原来以行政划拨方式取得土地使用权的单位,多数仍然在近乎无偿地使用土地。以何种方式为主盘活存量土地,已成为城市用地制度改革必须解决的一个战略性课题。

我国城市土地的国有性质,决定了国家与用地者之间只能是租赁关系(除国家单位自己用地外)。批租制和年租制是土地租赁的两种基本形式。批租制以承租者一次性支付几十年地租,买断同期土地使用权为特征,短则40年,长达70年。年租制以逐年支付地租为特征,租期较短,一般为3～5年。土地批租的轰动效应和可观的批租收入,是当局者看好批租制的主要原因,使它成了改革以来土地有偿使用的主导形式。在一段时期内,年租制受冷落,似乎土地有偿使用非土地批租莫属,土地有偿使用的积极作用,全被说成土地批租的作用,极少注意它的局限性和缺陷。因此,客观和全面地评价批租制和年租制的长短,是选择合适形式把原行政划拨土地纳入市场的必要前提。

批租制对土地所有者和使用者确有长处。就土地所有者而言,能一次性收取几十年地租,求之不得。鉴于资金的时间价值,即使地价略低也能接受。就土地使用者而言,房与地的统一性和房屋漫长的耐用期,要求土地租赁与房屋的使用期相适应。土地升值和对级差地租的追逐,也驱使土地使用者要求长期租赁土地,一次性买断几十年土地使用权。批租制为房地产开发商转让和出租土地,提供了稳定的制度条件和宽裕的时间空间。因此,资金雄厚、老谋深算的投资商和开发商大多青睐批租制。

但是批租制的局限性也不容忽视。对土地所有者来说,失去了批租期内地租调整权,等于失去土地增值受益权。我国土地有偿使用初期,市场机制作用较弱和政府急功近利使地价普遍偏低。因此,在批租之日,开发商已可测定有较丰厚的利润。经济持续快速发展和城市化步伐加快,使地价暴涨,在短短几年内已由每亩数千元上升到数十万元。通过批租,土地所有者失去的远远超过得到的。有人会说:“如果不批租,一点也得不到,还不是荒地一块?”似乎土地有偿使用只有批租一种形式,这种说法的前提本身值得探讨。

对土地使用者来说,批租制的短处也很明显。一次性支付几十年地租,使企业大量资金成为不动产,很难有更多资金添置设备,购买其他生产要素,造成流动资金奇缺,资金周转困难,借贷过多,负债率过高。对于某些房地产商,这些问题并不一定很严重。因为他们可以通过商品房销售,在较短时间内把受让土地的巨额支出分别转移到众多购房者身上。可是多数企业,特别是使用原行政划拨土地的一般工商企业,不可能抽出巨额资金批租土地,巨大负担无法转让,只能由自己长期承担。若考虑企业承受能力而低价批租,则违背批租的初衷,而且将破坏土地市场的公平竞争,诱发企业攀比、寻租,造成土地出让的多轨制和无序势态。

批租制的另一个缺陷是对城市建设发展的制约。批租制既然买断了半个世纪左右的土地使用权,也就用契约固定了该地块半个世纪的用途,不利于及时调整城市布局。现代城市规划建设是个动态的开放性系统,我国目前处于经济起飞阶段,城市布局变动性较大,布局调整的难点集中在存量土地上。若对原行政划拨土地普遍搞批租,等于从既成事实出发,把原土地用途长期固定下来,也等于为变革和发展中的城市建设处处设置障碍。并且,各个企业批租期参差不齐,期限不一,用途不同,由此必将使城市改造困难重重。

批租制的局限性,在我国向社会主义市场经济体制过渡的特定阶段,显得格外突出。因为从全局看,用地制度改革不能一蹴而就,土地商品化是一个历史过程,而不是大量一次性批租行动,广大存量土地行政划拨转为有偿使用,实质是对国民收入的一种再分配,只能通过逐步提高地租标准,在调整—适应—再调整—再适应过程中,理顺土地租赁关系。批租制以一次性显化土地几十年价值为特征,显然无法适应上述渐进改革的要求。近几年的实践已经证明,以批租制为主导形式实行土地有偿使用,只能停留在局部少数地块上,不能全面推开。短期内使存量土地的年使用费标准达到市场标准不大可能,要求使用这些土地的企业按市场标准一次性缴付几十年出让金更不现实。因此,最终只能导致新旧两种用地制度长期并存。

相比之下,年租制虽然不会产生轰动效应,但是可通过适当提高土地使用费,在较短时间内,把土地有偿使用推广到全部存量土地。尤如房改中的提租,贵在启动。年租制不求迅速以地生财,抱个金娃娃,首要目标是初步建立国家与用地者之间的租赁关系。由于我国城市土地统一归国家所有,年租制的推行远比批租制简便得多,由此能有效克服批租中一对一谈判,一地一价,同类土地价差过大现象。新办企业常被批租形成的过高前期费用所困扰,年租制则可大大减轻其开业负担,使其有更多资金直接用于生产和经营。只要企业守法经营,正常缴租和续租,没有必要担忧租期结束后土地所有者的抬租和撤地行为。(www.xing528.com)

年租制以其起点低、租期短而具有广泛的适应性和灵活性。因为租赁期短对租赁双方约束时间也短。城市规划部门可以结合租赁周期更替及时调整用地布局,企业也可以利用租赁周期更替,寻求新的发展机遇。实行年租制后,土地使用权流转频率加快,使土地资源的优化配置有了可靠的制度保障,土地使用中“一契定终身”的局面将被改变。年租制还可以保证土地有偿使用的主动权始终掌握在国家手中,保证地价平稳上升,逐步与市场接轨,防止地价大起大落和批租后土地资产在升值中不断流失。总之,在城市用地制度改革由点到面转变时期,必须理智地评价批租制的作用,认清以年租制取代批租制,是深化用地制度改革,盘活存量土地的唯一出路。

21世纪以来,相关争论仍在延续,批评土地批租的文章持续不断。黄小虎(2003)指出,土地出让制度刺激地方政府片面追求地租收入最大化,不利于保护耕地,也不利于规范政府行为。朱青和罗志红(2004)介绍美国、英国、新加坡、以色列等国土地有偿使用情况,认为通胀问题已使土地出让收益越来越少,许多国家更加青睐年租制。刘福垣(2005)尖锐地指出,我国把土地批租当作土地资本化、市场化的唯一途径,换来了城市基本建设超常规发展,但却牺牲了巨额的级差地租,抬高了城市化的门槛,产生了大量吞食全民资产的问题富豪,倒下了一批批有审批权的干部,只有实行土地年租制,才能使全民土地所有权在经济上得到完全实现,极大提高土地利用率。刘石成(2007)也认为土地批租存在诸多弊端,实行土地年租制是解决问题的有效办法。

2010年以来,围绕房价上涨和土地财政问题,主张改革土地批租制度的意见进一步增多,国家发展改革委宏观经济研究院(2010)和财政部财政科学研究所课题组(2013)都认为推行年租制可以有效遏制地方财政“寅吃卯粮”现象,维系代际公平。张景华(2013)认为,土地批租推动地价、带动房价上涨,加剧了房地产的泡沫化。谢家瑾(2013)也主张改革批租制度,实行土地使用年租制,“这个问题不解决,任何调控政策都解决不了制度造成的房价问题”。刘军民(2013)指出,批租制产生了很多体制弊端和扭曲性激励,推行土地年租制,可使土地出让金收取平滑化,有效降低居民取得住房时的一次性投入,扭转“寅吃卯粮”式的土地财政模式,实现土地收益代际均衡,并减少囤地囤房等不良行为。他还介绍了一些地方将土地出让金制度改革为年租制的案例,从实际运转情况来看,都取得了较好效果。贾康(2014)也指出,某一届政府一次性预支未来若干年内的土地使用权收益总和,这对于往后多届政府显然是不公平的,土地批租弊端还有设租、寻租,使土地隐形成本提高,地产商的囤地加剧了土地垄断等。

程大涛(2014)认为,中国房地产市场存在系统性风险,以年租制取代批租制,可以改变商品房价值构成,抑制市场价格非理性上涨,从根本上消除商品房价格与资产价值背离的系统性风险。金栋昌等(2016)、陈书荣和陈宇(2016)也主张推动土地出让金制度改革,变批租制为年租制,进而为新型城镇化释放政策红利。

当然,多年来主张坚持实施批租制的也大有人在,如张全江和严每蓉(1999)、王小映和岳晓武(2005)、刘东和张仕廉(2015)、赵燕菁(2016)等,他们认为实施年租制会增加政府的管理成本,不利于加快城市建设资金筹集,土地批租制度是必要和合理的,尽管出现一系列问题,但这些问题是土地批租制以外的原因造成的,如房价上涨是供求问题和货币问题,他们普遍用城市建设成果证明土地批租的成效。

赞同土地批租制的大多炫耀土地出让收入对城市建设的贡献,其实这是个认识误区。因为如果实施年租制,政府收入不仅具有可持续性,而且前期收入也不会少。区别之一在于:批租制是部分土地(新增用地和拆迁改造用地)实施土地有偿使用,一次性收费,而年租制是全地域实行土地有偿使用,逐年收费。即批租制只局限部分土地出让,存量土地大部分仍然处于无偿使用或近似无偿使用。如果实施年租制,国有土地普遍实施有偿使用,土地财政总收入也不会少。

区别之二:动态地看,城市地价随城市建设发展而不断提升,但土地批租价格在早期已确定,后续地价持续上涨的级差收益就都落入土地受让者的口袋,而年租制则通过定期调整土地租金,使地价上涨收益主要归政府所有。可见,无视年租制的优点,认为只有土地批租才可有效筹集城市建设资金是个认识误区。多年以来,城市建设的成果实质是土地有偿使用的成果,而非批租制的成果。不少坚持土地批租制观点的,总把近期城市建设成果与过去相比较,其实,如果实施年租制,城市建设成果也不会少,而且将更具有可持续性。