创新住房公积金机制

(一)监管机制创新

住房公积金制度的发展首先源于地方，运作体制完全以地方块块为主，监管也以地方财政和审计部门为主。但是“随着住房公积金归集额和贷款额的不断增加，风险越来越大，管理工作稍有不慎，就会造成较大损失”，^[4]所以，监管工作至关重要。实践证明，“目前以地方块块为主的监管体制已不能适应住房公积金制度发展的需要”。②

早在1992年，张其光同志就以其超前的洞察力，看到了这一问题的本质所在。他说“目前挪用住房公积金的主要是地方政府，一旦地方政府挪用住房公积金，受其领导的财政部门和审计部门根本无法进行有效的监督。因此，需要在现有监管办法的基础上，建立自上而下的住房公积金监管体系，形成块块为主、条条为辅的统一的住房公积金监管体系”。③时隔20多年，这一论断依然正确。所以，实施住房公积金监督管理职能与运作职能相分离的体制已迫在眉睫。

长期以来，我们过分强调了住房公积金的安全，束缚了自己手脚。许多地方“抱着金饭碗讨饭吃”，经费紧张，正常工作难以开展。在加强监督方面一味迎合社会上的指责，行业并没有实质上的改革举动，以致社会对其形象产生许多误解。因此，只有通过彻底改革才能解决住房公积金的监督管理问题。

(1)现有基础上机构整合。将监督管理机构、有编制的管委会和管理中心重新组合，理清外围，注重和强化行业监管，形成一个高效、简洁、轻松的监管机制和运管机制。

第一，行业内部实行监督管理与运作管理职能相分离，将监督定位于行政职能，将运作定位于事业职能。不再单独提决策与管理职能，不再实行管理中心管理运作职能的兼顾。监督管理职能由行政机关履行，运作管理职能由事业机构履行。简称监管机构履行行政监督职能，运作机构履行业务管理职能。

第二，解决多头监管问题，提升行业监管能力。应尽快理清和完善住房公积金监督体系。在系统外部，对受委托银行监督可以交由银监会以及上级监管部门负责，对管理机构的监督交由审计部门负责。在系统内部，对住房公积金管理机构的监督，由行业监管机构负责。可以在设区市组建相应的行业监管职能部门。取消各级联席会议制度。完善国家、省、设区市三级监管体系，解决业务一线监管“真空”问题。

第三，彻底转变管委会职能。将设区市管委会改组为(省级监管部门的下属)监管机构，履行行政监管职能，统管管理中心、分中心、管理部的人、财、物。一是将设区市住房公积金管理委员会更名为住房公积金监督管理委员会，增加监督职能，作为隶属于省级监管部门或地方政府的行政机关，承担辖区内住房公积金行业的监督管理职能。二是将设区市住房公积金管理中心及其管理部调整为平行隶属于同级住房公积金监督管理委员会的独立运作机构。三是如果隶属于同级政府，可以不改变现行住房公积金管理委员会架构，将管委会办公室变为常设机构。在委员继续实行兼职的情况下，给予管委会办公室适当行政编制，增添管委会办公室的行政监督职能，履行管委会闭会期间住房公积金的日常监管职能。否则，可将省级监管职能延伸到住房公积金运作的核心区域——设区市，在设区市设立省监管办的派出机构，代表省级监管部门履行对设区市住房公积金运作的日常监管职能。这样，可以实现国家监管、省级监管和市级监管对接，监管渠道上下贯通，监管体系完整。四是设区市监管办对市中心、分中心、县区管理部实行直接统一管理，确保行业规范发展。住房公积金行业纵向上有了主轴和大梁，遇事有了主心骨。

第四，完善“中心运作，专户储存，三级监管，分级核算”的管理格局。“中心运作”即设区市中心、区、县管理部履行住房公积金运作职能；“专户储存”即中心对住房公积金设立存款专户管理；“三级监管”即由住房和城乡建设部住房公积金监管司履行全国行业的宏观监管职责，省、自治区监管办履行省级住房公积金监管职能，设区城市监管办履行基层微观监管职责；“分级核算”即设区市中心和县(市、区)管理部分别进行独立核算，县(市、区)管理部不再在设区市中心吃“大锅饭”，以充分调动其积极性。(www.xing528.com)

这一思路只要增加设区市管委会的监管职能，给予其相应的人员编制，将县(市、区)管理部从市中心分离即可，不必伤筋动骨，具有较强的操作性。从而实现纵向上国家监管司、省级监管办、设区市监管处成功链接，上下渠道畅通；横向上设区市、县(市、区)中心平行运作，形成纵横交错的住房公积金监管与运作网络。同时，也使监管与运作错位问题得到解决，监管落到实处。这一机制布局结构合理，分工明确科学，运行有条不紊。调整起来阻力小、成本低，在短期内容易取得突破。

(2)实行住房公积金全国统一管理。组建隶属于国务院的全国住房公积金监督管理总局，统管全国的住房公积金工作，履行行业监督管理职能。在国家监督管理总局下设省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团住房公积金监督管理局，作为省级监管机构统管辖区内的住房公积金工作。在省、自治区住房公积金监督管理局下设区市(地、州、盟)住房公积金管理中心，在直辖市和新疆生产建设兵团下设住房公积金管理中心，承担辖区内的住房公积金日常管理工作。在设区市下设县(区、旗、自治县)住房公积金管理部，承担辖区内的住房公积金日常业务。为了发挥资金整体作用，可以在国家住房公积金监督管理总局、省(自治区)住房公积金监督管理局下设住房公积金投融资中心(调剂中心)，集中统一运作住房公积金结余资金。

在这种模式下，审计部门承担住房公积金外部监督职能，监督管理局承担行业内部监督职能。国务院发展研究中心廖英敏研究员、中国政法大学民商法研究所所长王涌教授、国家发改委投资研究所刘琳研究员、中国社会科学院经济研究所汪丽娜研究员等都主张住房公积金监管机构的全国统一。

(二)运作体制创新

运作体制是住房公积金平稳安全运营的组织保证。住房公积金运作体制的改革，要充分考虑我国目前正在酝酿的行政体制改革，要有前瞻性。我国行政体制改革的思路是实现市县行政脱钩的省管县体制。目前已经在部分省份开始省直管县财政试点。这一重大变革对住房公积金运作体制势必产生重要影响。

(1)在现有框架内，剥离设区市管理中心的行政职能。将其打造成纯粹的业务运作服务中心，与管理部一起专注于业务工作，隶属于设区市管理。第一，可将现行管理中心更名为运作中心或服务中心、运营中心，使其从多重身份中解脱出来，专门履行归集、提取、使用和日常核算职能。第二，将涉及公众的业务政策制定、公告发布、执法宣传等事宜交给监管办负责，中心专门从事资金运作，行使事业职能。第三，将县(市、区)管理部重新回归到独立运作中心地位(名称可以不变)，人、财、物上由设区市监管机构负责，业务上相对独立，以避免设区市中心集中管理所带来的较大压力。同时与强县扩权，发展县域经济的宏观政策相协调。第四，运作中心参照基金公司或财务公司模式管理，肯定其大金融性质，给予部分金融职能，但不一定非要改制为银行。现代社会，不能非此即彼，因为住房公积金管理机构是一种混合型经济组织，属于公益性保障范畴。第五，从增值收益分配中充分考虑中心人员改善待遇和事业发展的需要，逐年增加其自有资金积累，壮大业务发展后劲，增强资金运作实力。

(2)实现省以下运作机构垂直管理。建立省级住房公积金监管局，下设区市住房公积金监管局。区市监管局下设市直、县、区管理部或管理中心，或者省监管局下设区市住房公积金管理中心，其下再下设县、区管理部。实行监管分离，省监管局下设若干监管分支机构，履行对管理机构的日常监管职能。实行省以下机构垂直管理，目前已经有了实践基础。2002年机构调整，意味着设区市以下管理机构已经实现了垂直管理。从纵向环节上看，如果在省、市之间建立链接，住房公积金省以下的垂直管理就可立即实现。垂直管理有利于政令畅通，实现住房公积金的“四统一”运作，便于开展领导干部交流和人员轮岗，保持业务的持续稳定发展，对于强化各项管理，保证资金安全，改进工作和服务方式，提升住房公积金行业的社会地位，实现科学规范管理，发挥住房公积金的社会效益和经济效益等，有着深远意义。