规制工具的待解决问题

我国政府规制工具以法律手段和行政手段为主，社会性手段运用还需加强。目前来看，规制手段的完善与创新是共性需求。

（1）法律规制

从法律手段来看，乳品安全属于食品安全，其法律框架应该包括以食品安全法为基本法，其他具体法律相配合，辅以食品安全技术法规和标准的多种层次的法律法规体系。目前，我国已经形成了以《食品安全法》《产品质量法》《农产品质量法》《标准化法》《进出口商品检验法》《刑法》修正案（八）等法律为基础，以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》《乳品质量安全监督管理条例》《食品标签标注规定》《食品添加剂管理规定》等一系列法规为主体，以各省级地方政府关于食品安全的规制为补充的食品安全法规体系（程景民，2013）。

由于我国目前的法律体系是1978年后重新构建的，因此法律规制与发达国家有很大的差距。2008年“三聚氰胺”事件发生之前的食品安全法律分散而不成体系。具有基本法地位的是1995修订的《食品卫生法》，且适用范围仅是食品的生产经营阶段。另一部《产品质量法》则侧重于生产和销售阶段，质监局据此制定了《食品生产加工企业质量安全管理办法》。而处于初级生产阶段和进出口的食品则适用《农产品质量安全法》《进出口商品检验法》。分段式立法和零散的部门规章导致食品安全的法律规制不论是立法还是执法都存在明显漏洞。

2009年出台的《食品安全法》实现了由卫生到安全的立法理念的转变，但是在监督管理体制和执法效率方面依然面临多部门监管和规制资源有限等现实问题。因此，2013年启动了《食品安全法》的修订工作，2015年完成。新法虽然对政府部门安全监管体系的责任进一步明确，但落实层面的配套规章有待继续完善，除了《食品生产许可管理办法》《食品经营许可管理办法》，下位法的具体化设计需要继续完善，地方性立法和司法解释还处于起步阶段。

（2）行政性规制

行政性规制是国家以行政权为规制运作基础，其规制效果一方面取决于行政部门的机构体系设置是否合理，另一方面需要各部门的沟通协作。长期以来的多头管理和分段监管，再加上法律规制滞后于安全监管的现实需求和市场经济体制不健全导致的政府干预和市场职能的边界不清，使得我国食品安全出现了市场失灵和规制失灵的双重窘境。虽然2018年组建了国家市场监督管理总局，初步实现了垂直一体化管理和半垂直管理的混合管理方式，但在地方层面的政府职能转变仍然存在条块分割、碎片化的格局，尤其在基层，食品安全规制人员缺乏与集中管理导致监管职能增加的矛盾比较明显。(www.xing528.com)

行政性规制通常使用国家标准和地方性标准管理体系，多部门出台标准产生的协调性差，与国标差距大的现实问题并没有因为行政机构改革得到根本性解决。《食品安全法》规定，食品安全有四个标准：食品安全国际标准、食品安全国家标准、食品安全地方性标准、食品安全企业标准。标准之间的关系亟待厘清。

另外，监管技术体系落后，技术保障体系不健全导致的事中控制、事前预防不能很好实现，这种重视终端规制且事后监管的模式与国外全过程防控有很大差距。食品安全的风险因素中技术因素日益复杂，提升政府食品安全监管技术要求也日益凸显。落后的检测技术和技术装备、安全技术知识的更新都对行政人员的规制素养提出了更为苛刻的要求。

（3）社会性规制

社会性规制的概念国内并没有统一，有从规制的目标定义的，如针对激励正外部性、限制负外部性、减少信息不对称产生的公众利益损害采取的规制方式，具体来说有行业准入、明令禁止、行业认证、职业资格、信息披露、补偿与收费等；有从规制的内容界定的，如美国的社会性规制主要分为安全、健康和环境保护；也有人认为相对于公共规制主体为政府，私人规制主体为社会团体、行业协会、媒体等实施的规制为社会规制。

我国长期形成的自上而下的行政法律性规制实践使得食品安全规制对固有的规制手段有路径依赖，社会性规制手段贫乏。国外的规制有很多恰恰是自下而上的路径，社会团体或行业协会等社会力量的权威规制被政府认可并授权，有益于激励更多主体参与规制，实现共治。我国乳品安全的行业准入在“三聚氰胺”事件发生之后提高了，主要是生产规模的门槛提升，然而乳品安全的信息披露制度并不健全，连蒙牛这样的大型企业也要受谣言的影响，质量优先的社会奖励和违规的企业惩戒制度也未深入人心。

政府规制的很重要的作用是减少信息不对称产生的公众利益损害，而乳品安全信息具有很强的专业性、流动性、隐蔽性，政府的法律规制和行政性规制如果出现纰漏，企业可能会利用专业技术知识实施貌似合法的投机行为来获取超额利润。