在我国的行政系统领域,公务员具有上级依附性,这能够确保上级的层级监督有效地制约下级机关以及下属人员的行政权的行使。当然这种内部监督有时也是双向的,下级公务员也可以制约上级领导的决策。由于行政机关主要负责人要对整个机关工作负责,因此,他们的重心往往“在内不在外、在大不在小”,将时间和精力主要用在处理机关内部重要的行政事务、制定机关内部的行政规则、引领机关的发展方向上。事实上,他们也无时间和精力过多地参与具体内部事务和外部执法工作。机关内部的具体事务也主要由其下属行政人员来完成。行政机关领导在作出最终的行政决策时,会征询具体承办者的意见。“在原则性的问题上,上位机构是需要领先于下位机构的,而在具体的操作性的问题上上位机构则需要依靠下位机构。”[25]这又给下属人员对上级的权力制约带来一定实现的可行性。此外,上级机关或上级领导成员对下级机关或下属人员的行政责任进行具体的、合理的、可操作性的规定,可为下级机关以及成员的行为模式提供详细的责任性指导。责任的设置应当合理,根据行政事务的自身特性,从多角度而非单向性的定式思维对下级追究责任。否则,可能会抑制下属人员的积极性,从而导致权力的不作为,甚至可能出现部门监管人员为了避免被追究行政责任而采取逆监管行为,进而颠覆了行政权行使的正当性目的。从某种意义上说,上级对下级的内部控制效果会比外部控制更好。
食品安全风险警示行为涉及的专业知识非常丰富,因此,由于自身专业知识的相对匮乏,上级机关作出公布食品安全风险警示信息的决策往往会征求执法人员的意见。执法人员应当充分、有效地履行自身的风险评估以及监测职能,为上级机关提供正确的食品安全风险警示信息,避免信息的模糊性以及不确定性,限制上级机关的恣意决策。由于《食品安全法》规定了食品安全风险警示信息的上报制度,因此在食品安全风险警示信息制作之时,上级机关应当对下级机关的食品安全风险评估和食品安全风险警示信息制作工作进行监督,防止下级机关暗箱操作。上级机关或上级领导应当为下级机关或下属成员在不违反《公务员法》以及《食品安全法》下制定详细的行政责任规范,以防止他们对警示权的滥用。基于食品安全风险警示信息的特殊性,这里的行政责任设置应当注意以下问题:(1)由于食品安全风险警示信息会给行政相对人的权益(尤其是企业的利益)带来不可挽回的损失,因此,行政机关只有在具备充分的、严格的证据证明存在食品安全风险的情况下才能公布食品安全风险警示信息。(2)由于技术的有限性和技术检测需要一定的时间,行政机关往往不会在缺乏明确的科学证据证明存在食品安全风险的情况下贸然发布食品安全风险警示(除非食品安全事故爆发的可能性极高,且破坏性极大)。在此种情况下,如果出现食品安全事故,并为消费者的利益带来损失时,行政机关及其成员由于没有过错就不应承担法律责任。因此,行政责任的设置应当考虑到这一特殊性,不能落入教条主义,即只要有社会事故的爆发就应当追究相关人员的行政责任。事实上,如果食品安全监管行政责任制度设计时缺乏这一因素考虑,其行政责任设置亦将失之合理。并且,行政机关可能会为了避免被行政问责,在缺乏科学有效证据的情况下,象征性地发布食品安全风险警示信息,食品安全风险警示的预警功能渐渐丧失。这将会给行政相对人利益和社会公益造成更大的损害。实际上,合理的行政责任的设置也是一种权衡公益与私益的间接工具。当然,就食品安全监管的行政责任设置而言,我国的现有规定还相对不足,对食品安全监管人员违法的惩罚力度相对较轻且适用频率也不太高,例如,《食品安全法》第138条第1款明确规定:“违反本法规定,食品检验机构、食品检验人员出具的虚假检验报告,由授予其资质的主管部门或者机构撤销该食品检验机构的检验资质,没收所收取的检验费用,并处检验费用五倍以上十倍以下罚款,检验费用不足一万元的,并处五万元以上十万元以下罚款;依法对食品检验机构直接负责的主管人员和食品检验人员给予撤职或者开除处分;导致发生重大食品安全事故的,对直接负责的主管人员和食品检验人员给予开除处分。”但实际上这一责任条款的使用频率并不高。(https://www.xing528.com)
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