风险规制：弥补传统监管不足的有效方式

从国内外核电站发展的历史来看，民用核电站的发展已经进入了第三代核电站建设阶段。在从第一、二代核电站发展到第三代核电站的过程中，各国越来越强调开发技术的安全性要求。当前我国民用核电的多机组、多堆型、多技术种类的现状要求我们采取不同的安全监督与规制措施。为了实现核安全的目标，我们致力于通过设置技术标准以及成立监督管理部门，实现安全化管理，以最终降低在核电站建设运行以及退役后可能造成的各种不良影响。虽然我们在开发利用核能过程中，已经采取各种措施努力地去降低核能开发过程中可能造成的严重损害，但是由于核电站的运行不只是依靠技术，同时还需要技术装备以及其他各种装备——这些装备在运行过程中需要得到认真的检查、维护并及时采取有效措施进行防护。基于人类理性以及科学知识的有限性，人类无法全面、有效地掌握有关开发利用行为的全部信息；基于信息的不全面性以及人类理性的有限性，人类活动无法全面促进相应活动的积极发展。

考虑到核能的高科技性、危害潜在性等特点，人类一直将核安全作为核能开发过程中各项活动的首要目标。加强对核安全的监管是各个核能利用国家的重要选择。为了更好地实现核能开发的有序进行，人类走过了一条从技术规制向技术规制与社会规制并重的规制与监督管理的发展道路。核安全技术监管是实现核安全的重要措施。各个国家均致力于通过科学技术研究来为核能开发的发展（尤其是为核安全的发展）提供各种先进科技手段，并积极加以应用。

人类对核能的认识在逐渐加深，通过科学水平的提升，人类对核能的利用开始从军用向民用发展。核电站的建设与运行代表了一个阶段人类社会科技的发展目标与发展高度。但是，以美国“三里岛”核反应堆事故和苏联切尔诺贝利核泄漏事故、日本福岛核泄漏事故为代表的一系列核事故的发生宣告人类对自身认识的不清楚、不到位给人类生命健康财产以及周边环境造成了重大损害。由于人类对与核能有关的行为尚未获得充分的认识，因此开发利用核能充满了不确定性。这种在核能开发与发展过程中产生的不确定性因素，使得人类活动也充满了各种不确定性。这些不确定性使得社会充满了风险。核能科技的发展犹如一把“双刃剑”：一方面，其推动了经济和社会更快地向前发展；另一方面，核能科技利用带来的负效应，特别是其可能对人们生命、健康和财产造成的侵害具有严重性和不确定性，令人“谈核色变”。基于这些事实与现实要求，核能开发规制显得十分重要，但基于核能风险的特点，传统的行政法决策与管理模式对核能风险规制的具体特征以及应对策略等难以作出有力的阐释、说明和回答。[19]由于核能是人类科学技术发展到巅峰的产物，因此大众需要科学技术专家对其风险进行评估和定义。然而，在现实运行中，由于在技术上无法克服核能的不确定性，于是技术专家的知识总是不断地被新的知识所质疑、挑战或者推翻。[20]

由于人类对核技术的开发与利用并未获得全面、充分的认识，加之人类在核能开发过程中相应操作失误等因素的存在，导致技术性规制的效果十分有限，无法充分满足实际需要。此外，在我国的核能开发过程中，开发利用决策及相关活动的实施所依据的决策依然需要依靠相应的传统决策机制来作出。在传统决策过程中，由于沟通方式的错位，技术专家意见与公众主观风险感知在事实上存在巨大的差异。传统的风险管理观念认为，“风险=事件发生的概率×特定后果的规模大小”，风险的大小取决于可能性和危害程度两种因素。因此，风险决策主要是基于收益与损失之间的比例所作出的。但是，随着人们对于风险认识的不断深入，风险水平不再局限于技术层面，还受主体对风险的主观感知的影响。在风险发生过程中，专家与公众对于同一风险存在着认识不一致的情形，主要表现为专家倾向于从技术角度理性地阐释风险的实际大小，而一般公众往往从主观的角度去感知与理解未知的风险。[21]传统的发展决策机制缺乏事实上的双向、交互式沟通，在实际活动中，由于忽视多元社会主体所形成的多元多样化的价值判断与相关社会理性的反思，这种情形的存在常常使得科技风险规制有暗箱操作之嫌。[22]很多地方政府和民间组织已经体验到了一个基本的（虽然有时是痛苦的）教训，即事先假设受影响的群体不想或者没有能力参与有关建设新的设施或批准采用新技术的决定，这是很危险的。[23]

此外，随着社会的发展，社会高度分工以及专业学科的划分形成了知识隔离的严峻现实，在学习、工作过程中，每个人都专注于自己本身的行业。专业化的过度细致必然会对社会的凝聚构成一定程度的实质性威胁，此外专业化功能越强，社会分解的作用在事实上就越明显，因此在这种情况下掌握着极为专业知识的每个人在事实上都会无可避免地成为知识狭窄的“单面人”。[24]当前越来越细的专业划分、专业界限越来越明显地导致人们将注意力集中在自己的专业上，而对其他专业则知之甚少。有的时候，专家发挥优势所需的信息是不存在的或者是成本高昂的，同时，受人类理性的限制，专家几乎与常人一样处于一种无知的状态。[25]专家仅仅能够或多或少地针对特定的问题提供一些不确定的事实信息。专家永远不能简单地回答这个问题：哪种风险是可以接受的，哪种是不能接受的。[26]这种情形的存在，导致我们在面对核能开发风险时，必须借助相关领域内的专家学者，通过集体的风险识别与评估活动来实现对相应风险的认知与了解。

工业化、现代化的深入发展将人类带入了因经济和科学技术进步而产生的人为风险的社会发展时期，从这个意义上来讲，风险社会来临了。[27]在风险社会，技术创新能力把工业活动可能给人类社会带来的灾难性潜能放大到超出现实中人们依据现有科学技术能力所可能了解和掌握的范围，而这种情形的存在与发生使风险呈现出了一种普遍性（在特定情况下的灾难性）特点。面对这种情形，我们迫切需要重新审视现代社会既有的价值观、世界观，并从制度和文化等多个角度识别、确定以及有针对性地采取风险治理对策。[28]在开展风险评估及风险沟通之前，一个重要的任务是实现风险认知。风险认知作为一个心理学上的重要概念，是指主体对客观风险和风险特征的体会、认识和理解。风险认知与主体的个体差异、期望水平、自愿性程度、教育程度等因素密切相关。[29]科学技术作为一种认知世界和改变世界的手段，其发展程度也对风险认知有相当大的影响。[30]现代科学技术的发展在不断深化人类对周边世界认知水平的同时，也未能对核能开发利用技术的发展能够给人类生命健康、财产安全特别是生态环境带来什么样的影响给出一个具体、清晰、明确甚至是准确的结论。这种情况实际上对人们对核能风险的认知产生了极大的影响，并带来了认知上的障碍。而此时的认知障碍也将会使人们对核能开发利用技术在应用过程中可能对周边的自然环境及人类社会产生的各种影响（包括积极影响和消极影响）产生高度怀疑，从而催生各种公民活动，给经济社会带来不利影响。这需要我们认真反思当前我们对核能进行开发利用的风险认知问题。

社会转型过程中总是伴随着社会风险的产生与变化，人类社会的每一次重大社会转型事实上都伴随着社会风险的产生与发展——它既是一定时期内各种长期积累的社会问题的总爆发；同时，在人类社会发展过程中，新的问题总是在不断出现，这种情形在社会转型中更为明显，更是人类社会转型过程中层出不穷的新问题的发展与再累积。[31]转型期的中国，现代风险的高度复杂性、不稳定性、广泛影响性以及社会发展的高度多元化、层次化，使得现代风险治理的主体不能再像过去那样只是由公共权力部门作为单一的主体承担应交由更加广泛的多元社会主体承担的风险应对任务。在风险应对过程中，如果仅依靠掌握着大量社会资源的公共权力部门单一地来应对与处理风险社会发展中呈现出的各种风险，那么便极有可能会因为相应的风险应对主管部门所掌握的风险信息不足而导致风险应对的实际效果有限，也可能会因为有关的社会团体以及利益相关者应对不及时或者不科学而使得收获的效果有限。(https://www.xing528.com)

在人类社会的发展过程中，科技风险的产生与发展是科技本身的内在属性和外在社会因素综合作用的产物与结果。[32]传统的核能开发规制主要依靠技术规制与监督管理，已无法全面地满足社会发展的要求。随着社会的发展，核安全的监督管理已经不再是一种单纯的技术监管，更多地是加入了社会监督管理。在人类对核能、化学品、转基因等新技术的开发与应用过程中，越来越多的不确定性因素开始出现与发展。这些情形与因素使得以政府为核心的治理主体在治理核能开发过程中可能因遭遇各种风险问题而无法有效、全面地应对现实需要。不同治理对象的特殊性以及政府职责要求政府应当承担起相应的监督管理职责，在履行职责过程中，政府有关部门在应对时需要引入新的治理思维。

风险的科学不确定性以及其他相关因素给人类社会带来了发展的不确定性以及社会关系的不确定性，因而更加需要通过法律上的确定性来加以应对。[33]随着风险社会的到来，现有新发展的许多法律制度的目标均为保护权利和预期的安全，以便使它们不至于受到各种强力的侵扰。[34]在环境法发展过程中，当前新时期的环境法存在的目的已经不再是单纯地配合传统财产法去实现社会价值和个人财富的保值与增值，而是要借助预设的法律规制手段，去尽可能降低社会的各种风险，从而最终增强人类社会乃至整个生态系统的安全性。[35]在应对风险社会问题时，风险社会中的法律制度和政治制度必须关注风险责任的均衡和分摊，这种现实要求迫切地需要在实践中重新平衡政治家、专家和普罗大众之间的风险决策权力关系，在事实上明确和肯定公民了解风险、参与风险决策过程的权利。[36]出现这种发展需要，是因为政治家、专家以及公众受到种种因素的限制而无法恰当地发挥其在应对风险方面的效力。

基于技术高度复杂性等原因，现代风险管理难以依靠传统的风险管理观念来应对风险，而是需要借助更多系统性的、现代性的风险管理原则、制度、机制以及具体化的风险规制措施。在应对核能开发过程中可能出现的各种风险问题时，核能开发风险规制可以有效地通过风险识别、风险评估等程序及活动的开展来认识、了解与掌握现有技术开发应用条件下潜藏的风险要素。在掌握相应的风险信息及风险评估的基础上，核能监督管理部门以及核能开发主体可以通过风险沟通以及风险决策活动的实施去寻找与应对核能开发过程中的风险问题，从而降低风险转变为现实的概率及可能造成的损害。合理的核安全制度目标就是将核能风险控制在一定范围之内。该范围不应只是行政机关和有关专家制定的技术指标，也不应只是核能企业的安全承诺，而应体现公众对核能风险的接受程度，因为公众愿意在何种风险水平下生活涉及社会性的价值选择问题，而不仅仅是技术决策问题。[37]因此，核能开发风险规制可以弥补传统规制手段的不足。

此外，在核能开发过程中应用风险规制，首先可以推动相应主体对核能开发利用的技术发展程度、核安全等多方面的要素所持有的认知水平、认知观点进行改进和提高。在这个过程中，我们可以借助组织开展“全民国家安全教日”“公众开放日（周）”“核安全文化进校园、进小区”“科普中国、绿色核能”等各类核科普活动，通过研讨交流、实地体验、媒体宣传等形式，增进全社会对核安全的了解和认识。[38]通过这些方式来进一步强化对与核能开发利用有关的各种信息的公开，在开展相关教育活动的基础上，通过向重点人群（甚至是利益相关方）开展相应的信息公开，来进一步提高他们对核能的认知水平，从而在此基础上逐步提升相关社会公众（特别是利益相关方）对核能开发利用过程中可能产生的风险问题的认知能力和认知水平，从而为后续相关核设施运营单位开展相关的信息公开、公众参与活动提供有效的对话基础和对话平台。在对核能开发利用进行风险规制时，开展有效的风险认知活动可以为风险沟通提供有效的基础和平台，同时也可以为风险评估和风险决策提供部分有价值的参考意见和建议。此时，需要特别关注的是，核能开发利用方面的风险沟通活动贯穿于整个核能开发的风险规制环节，在风险评估和风险决策环节，相应的风险沟通活动的侧重点和内容并不一致，此时欲强化相应环节内的风险沟通的效果，需要努力改善和调整相应公众（特别是利益相关方）以及核能开发利用主体及核设施运营单位所开展的风险沟通活动，在相关活动环节中借助有关程序和平台及对话交流机制积极地开展信息交流、对话与沟通，彼此交流各自的意见和建议，从而为后续的相关环节奠定有效的信息基础。与此同时，对于相关公众（特别是利益相关方）来说，在与核能开发利用主体或核设施运营单位开展信息交流、对话及沟通的过程中，其也可以不断地提高自身对核能开发利用过程中可能产生的各种风险问题的认知水平。在此基础上，相应的公众（特别是利益相关方）可以基于自身的认知，结合自身现实要求（如经济要求、安全要求等）选择和采取符合自身利益需求的行为（如搬家、安装防护性设施——双层玻璃等或者其他行为）来满足自身的利益需求，从而在一定程度上避免因核能开发利用而给自身合法的生命、健康、财产安全及经济利益造成相应的损害。

在核能开发利用过程中采取风险规制措施：一方面可以通过风险评估、环境影响评价等程序为核能开发利用找出潜在的不利影响，并按照相应的核能开发利用许可等途径来进行有效应对；另一方面则可以保障公众的信息知情权不受侵犯，同时也可以帮助公众通过行政诉讼（针对核安全监督管理部门）、生态环境损害赔偿诉讼等方式来救济自己可能由核能开发利用带来的生态环境损害。而这也是传统救济方式所不能够完全涵盖的内容，传统的救济方式不能够完全解决相应的问题，可以借助风险规制来实现相应的救济目标。