外国核能开发的风险规制经验

外国核能开发利用的历史早于我国，相应的国家在开发利用核能方面逐步积累了较为丰富的经验。为了更好地规制核能开发过程中可能出现的各种技术行为，各国制定了一系列法律、法规以及技术标准。

（一）美国核能开发的风险规制

美国作为世界上最大的核能利用国，其在核能发展历史上也积累了很多经验与教训。截至2011年，美国共有104座正在经营的核电机组，[13]占全美国电力供应的20.3％。[14]美国拥有世界上最大的核能开发利用规模，在核能利用方面也拥有大量的法律、法规以及包括技术标准在内的规范性法律文件。这些法律文件主要包括：1946年的《原子能法》，目的是监管和控制原子能的军事用途；1954年的《原子能法》，目的是鼓励原子能商业化开发，并终止了政府对原子能技术的垄断，私人可以基于原子能署的许可而拥有反应堆；1955年的《发电用核反应堆示范计划》，目的是通过竞争的方式由私人企业和政府一起试验5种不同的核反应堆技术。此外，为了应对核废料的产生与处理，美国还于1982年出台了《核废料政策法》，并于1987年对该法进行了修订。[15]最近，美国部分核电站开始逐渐大修与退役，截至2019年4月，美国30个州共有60个正在商业运行的核电站和98个核反应堆。

此外，为了实现核安全的目标，美国不仅创立了核安全监督主管部门，同时也赋予了监督主管部门一些权力。美国原子能管理委员会（NRC）是美国的核安全监管机构。其负责对美国境内的民用核设施、核材料实施独立的核安全监督管理，以保护工作人员、公众的健康和安全，保护环境，确保国家安全。[16]NRC由总部和4个地区监督站组成，总部在华盛顿。设有2个咨询委员会：核安全咨询委员会和核废物咨询委员会。联邦环保署、美国交通部、内华达州项目管理局和核电运营协会是美国主要的核安全管理机构，而联邦环保署和核管会则是主角。联邦环保署提供了一个可接受的保护社会公众健康与环境的“安全标准的建议”；美国交通部负责核废料运输，核管会主要负责新建电厂的许可证审批以及核工业的日常检查工作。[17]美国核能规制机关在界定“安全”时经历了从“技术可靠”到“风险可接受”的理念转变。这种转变的背后体现了规制机关对安全和发展目标的权衡。[18]

1975年，美国原子能委员会制定了《信息风险评估办法》，1995年对其进行了修改，用以发现在核能开发过程中可能存在的风险因素，并有针对性地采取应对措施。此外，在《信息风险评估办法》中确立了相应的信息风险评估框架，同时也成立了相应的风险评估专家组。其主要任务在于：对公众健康进行恰当的保护，促进公共防御与安全、保护环境。其目标在于：通过适当的规制与监管措施对核燃料使用的副产品、核资源、特殊核材料在应用过程中产生的风险进行管理。风险管理的目标在于：提供风险信息以及深度防护的措施，以便基于危害预防以及相关不确定性等原因提供适当的防御、控制以及人员安排以预防、控制、转移放射性物质的暴露；对由人类失误以及其他原因导致障碍、风险进行有效应对。信息风险评估框架主要包括：确认问题—确认选择项—分析—商讨—执行决定—监督。美国国土安全部对风险管理的定义为：“风险管理是识别、分析和沟通风险的过程、接受、避免、转移或控制风险达到可接受的程度，考虑到任何相关成本和利益所采取的行动。”[19]NRC于2000年颁布《核副产品材料系统监管选择的风险分析与评估》（Risk Analysis and Evaluation of Regulatory Options for Nuclear Byproduct Materials Systems）。风险评估的作用为：风险评估为潜在的暴露场景提供了宝贵而现实的见解。结合其他技术分析，风险评估可以为适当的深度防御措施决策提供信息。[20]NRC委托研究针对核材料副产品系统的风险信息监管方案的研究结果被发表在《核副产品物料系统监管选择的风险分析与评估》上。[21]目前，NRC在积极考虑推行风险信息的安全管理。所谓考虑风险信息的安全管理，指的是在安全管理中明确考虑管理与运行活动对电站风险水平的影响，例如对堆芯损坏频率进行定量的评价。需要强调的是，在考虑风险信息的安全管理实践中，风险只是安全管理决策中需要考虑的诸多因素中的一个，并不是唯一的指标。这种管理方法的一个突出特点是：在条件允许的情况下，就安全管理与电站运行活动对电站安全水平可能带来的变化进行定量化的评估。[22]

与此同时，美国针对核能开发利用也开展了相应的概率风险应对。概率风险评估（PRA）在20世纪70年代初被首次应用于核动力堆，该评估是在实质上所有操作的设计被固定之后进行的。NRC由此认识到了风险评估方式的特殊优势和其在补充传统的、确定的方法方面的作用。美国核管理委员会（NRC）关于概率风险评估（PRA）的政策声明鼓励更多地利用这种分析技术来改善安全决策的质量并提高监管效率。[23]概率风险评估（PRA）首先被应用于早期A模型，用以评估这些危害的发生频率，不成功响应（相关设计或操作失败）的可能性以及响应不成功的后果。这些频率和概率可以定量估计。事故序列和系统、结构和组件（SSCs）被根据对风险的贡献排名。通过事故序列和SSCs的排名进行风险管理，从而将资源集中在真正重要的风险上。[24]风险评估或环境影响声明是美国和其他国家/地区用以续签许可决策以及设定监管标准和执行机制的主要工具。[25]

同时，针对风险管理，美国原子能管理委员会制定了核监管公众参与手册，其中详细介绍了公众参与核监管的各种方式，而对于有关信息，公众可以通过核管理委员会公共文件室、地方图书馆、报纸、互联网等渠道获得。[26]

此外，在核能开发风险沟通方面，美国也积累了丰富的经验。在美国，承担核应急风险沟通任务的是美国原子能委员会下属的风险沟通委员会，其法律职责包括：一方面，负责在核应急过程中对相关风险沟通的内容、主体、程序等内容进行研究；另一方面，开展相关的互动，配合联邦、州等政府，与那些行政辖区范围内拥有核能开发设施的地方政府开展相应的风险沟通，以促使有关政府及部门、核能开发机构有效地开展相应的风险沟通活动。保障有关地区居民能够及时、全面地了解和掌握有关核应急的各项信息。尽管公众对核电的接受仍然是一个问题，但与现有核电站在技术、安全和经济方面的良好表现已经使得美国的公众舆论对这种技术越来越有利。[27]

风险沟通委员会承担了由美国原子能委员会赋予的风险沟通职能，在这个过程中，相关的机构既要开展相应的风险沟通研究（美国已有长期的关于风险沟通方面的研究，这些研究往往是从经济学、新闻学、法学、社会学、心理学等多学科开展相关活动的），在针对核应急具体问题进行相应的研究时既要注意吸纳其他已有的关于风险沟通的研究成果中的有益成分，以进一步推动应急方面的风险沟通制度研究的深入，从而更好地推动相关活动的开展，同时也要针对核应急的现实要求开展相关的活动。这是因为核事故的发生以及对周边环境及人群的生命、健康、财产安全产生影响的方式与转基因、危险化学品等其他可能产生风险问题的方式、途径与措施存在着区别，虽然在开展相关风险沟通过程中对于开展风险沟通的方式、途径等内容可能存在可以借鉴的部分，但是依然要具体考虑核能开发以及核应急的具体现状。

在美国核应急风险沟通制度建设及运行过程中，路线图是相关制度建设的重要内容之一。根据相关内容，路线图一般包括由谁来开展相关的信息公开、公众参与、如何搜集与分析公众收集核风险相关信息的措施及途径等要素。路线图贯穿核应急的整个过程。为了更好地考察美国核应急法律制度中的风险沟通制度，我们需要针对其具体内容进行研究，特别是路线图制度。

在美国，路线图模式的使用对于在公众、媒体以及其他利益相关者之间成功地实现放射性风险信息共享具有关键性的作用。对于那些居住地离核电厂较近的居民来说，信息发展对于实现核应急问题具有关键性的意义。信息路线图在美国的公众和私人团体机构方面得到了应用。它同时也是组织复杂信息以及更容易地表达当前知识的风险沟通工具。信息路线图是一项基于科学的信息发展程序，它可以促使用户针对可能由利益相关者（利益者、受影响的或受影响的组织）提出的问题进行组织；决定哪些问题是需要他们回答的，以及哪些问题应当被回答；以一种清晰、简洁和可获得的形式回复利益相关者的问题；在组织内外部就信息促进相关对话；为发言人提供一种适合信息使用者的且经过审查的信息；确保相关机构已经拥有系统性的信息；确保机构以一种声音发言或实现许多声音间的和谐发言。信息路线图是一种基于科学的风险沟通工具，其可以快速而准确地传递有关紧急事项的相关信息。在发生紧急状况或危机时，信息路线图被应急单位所广泛接受，并被作为前提准备，以应对可能由利益群体或受影响单位提出的各项问题。近年来，大量的政府机构与私人组织均已经赞助成立信息小组，并针对不同的风险与紧急状态类型采取相应的活动。在联邦层面，这些机构有美国能源局、美国健康与人力资源部、美国国防部、美国国家健康局、美国食品药品监督管理局、美国农业部、美国环保总署、美国疾病控制与预防中心。有效的风险沟通在核应急过程中是至关重要的。例如，在正常情况下，复杂的基础设施以及机制保护着国家核电站，使得其并未受到关注。在一次核应急的中期，冷却剂的损失或者相当剂量的放射性物质排放将会受到严格控制。在核应急前、中、后期，有效的风险沟通的首要目标在于：建立、强化或修复信任；教育和告知人们风险；在应急过程中建立或创造对话以便采取恰当的措施；提高公众对紧急问题的计划的认识；在一项紧急状态开始前、中期及结束后传播人类所应该采取行动的教育性信息；鼓励人们在应急过程中期及后期采取有效的措施。[28]有效的沟通是灾害准备和响应的关键，这其中也包括核事件。虽然在过去十年里这一领域取得了进展，但与各利益攸关方沟通的最有效方式仍然存在差距：满足第一响应者和特定医疗保健的利益攸关方信息需求，解决响应者的恐惧问题，以及解决包括儿童在内的弱势群体的信息需求。有效沟通是决定灾害或紧急情况如何展开的最重要因素之一。及时、可靠、易于理解的信息可以减少伤害和疾病；可以防止心理和行为影响；有助于维护公众的信任；促进恢复。[29]相关方需要学习的第一组课程是如何制作更有效的信息。哪些信息最好包含在邮件中，哪些信息最好包含在链接内容中？[30]在发展沟通方面，组织必须既有对特定危险的技术理解（如与核事故有关的理解），又有对公众如何吸收和应对特定信息的成熟认识。具有不同医疗保健系统观点的小组成员继续探索核事件造成的通信、教育和信息挑战、这些挑战对能力建设的影响，以及解决这些问题的机会和方法。[31]在更雄心勃勃的目标上，委员会可以通过在传统场所以及更广泛的范围内（尤其是在适当规范及其实施问题上）进行公众审议，促使公众更广泛地参与核决策。[32]美国核监管委员会以概率风险论为基础，将核安全目标定位为“可接受的风险水平”，使得核安全规制摆脱了单纯技术规制的窠臼，而更多地回应核能风险的社会接受性问题。[33]

（二）俄罗斯核能开发的风险规制

俄罗斯是世界上最早实现将核能作为能源加以利用的国家，其继承了苏联核能发展的大部分核能开发利用成果。此外，位于乌克兰境内的苏联切尔诺贝利核泄漏事故的发生也促使俄罗斯强化对核安全的监督管理。俄罗斯在其核能发展历史中积累了很多的经验与教训。目前，俄罗斯有10个核电站，运行的核电机组共有33台，总装机容量25.242吉瓦，核能发电量占其全国电力供应的17.59％。在役堆型主要有：压力管式石墨慢化沸水堆（RBMR）、VVER－440型和VVER－1000型压水堆、BN－600原型快堆、小功率的EGP－6型核电机组。在建机组13台，主要是VVER1000P1200型机组、BN－800型机组、小型海上浮动核电站用KLT－40S型机组。[34]俄罗斯宣布到2020年其国内的核能利用比例将会被提高到20％。在这种情况下，在保证核能利用安全的基础上，俄罗斯将大幅度提高核能利用比例。同时，俄罗斯在核能利用方面也拥有着大量的法律、法规以及包括技术标准在内的规范性法律文件。这些法律文件主要包括：

法律：《宪法》，俄罗斯批准的国际性法律文件，政府总统规章法令，技术规则以及ROSTECHNADZOR的规范性文件，原子能利用领域的联邦规范和规则、管理条例、指导性文件、建议性文件、安全导则（章程），国家标准、企业标准。

核能利用领域的基本法律：1995年联邦法律《关于使用原子能》；1996年联邦法律《人口辐射》；1999年联邦法律《关于卫生和人口的流行病学福利》；2002年联邦法律《关于环境保护》；1995年联邦法律《论环境评价》；2011年联邦法律《放射性废物管理》；2006年联邦法律《水法》；1992年联邦法律《矿产资源》。[35]

技术规则——核工业应用产品特性的强制性要求，为联邦法或俄罗斯联邦政府规章批准；联邦规范和规则——核设施和核能利用活动的强制性要求；行政法规——履行国家职能的核设施与辐射安全监管程序（强制性监管机构的专家）。

指导性文件：实施国家调控的指定程序（监管机构专家义务或咨询文件），核安全技术导则（章程），技术法规、联邦规范和规则的强制性规定的执行性解释（咨询），国际公约以及其他相关法律等规范性法律文件。(www.xing528.com)

此外，为了实现核安全目标，俄罗斯不仅创立了核安全监督主管部门，同时也赋予了监督主管部门相关权力。在这个过程中，监督主管部门根据自身情况制定了法律文件，以便实现监督管理目标。

俄罗斯在法律应对方面，重新框定了核风险防范和安全规则，秉持预防理念，积极防止灾难性后果的发生，设计了预防性制度，安排了风险控制制度。在此基础上，形成了基本法、一般法、实施细则、政策纲领、行动指标等法律法规纵向递进、纵深防护的法律体系，在规制内容上包含核电站设施的设立、原子炉的安全运转、核废料管理、灾害防护、辐射限度、食品和饮用水安全、放射性污染防治等诸多方面。[36]此外，为了更好地实现核安全的监督管理目标，俄罗斯强化了安全培训教育等重要措施。这些内容主要包括：联邦国有机构“核与辐射安全科学与工程中心”为联邦环境、技术和核安全监督管理局在核安全和辐射安全方面提供技术支持。该监管机构的职能主要包括以下几个方面：在原子能领域开发能源的监管法律文件（包括技术规范）；发展和修订原子能领域的技术法规；组织和审查原子能安全现状；科学研究证明核与辐射安全原则和标准；组织和认证实际软件；联邦服务办公厅要求的其他活动。核安全委员会协助联邦环境、工业技术与核监督管理局监管以下几个方面：在俄罗斯的核电厂进行的升级许可；会计监督、控制和实物保护核材料；区域法规发展和培训检查；许可企业的发展，加工武器级核材料钚和生产混合氧化物燃料；对供应给俄罗斯核电厂相关安全部件的认证发挥其相应的职能。[37]俄罗斯监察局在核安全监管领域有2个技术支持单位以及1个分析实验室。2个技术支持单位是核与辐射安全科技中心（SEC NRS）和对外贸易安全联合会（VO/Safety）。[38]SEC NRS及VO/Safety的主要职能是根据俄罗斯监察局下达的任务，开展相关安全审评工作，并给出审评意见；同时制定及修订原子能利用领域的监管法律文件、技术条例等，必要时履行俄罗斯监察局授权的监督职能，分析评价原子能利用行业的人及单位核安全运行的经验回馈，参与证明核与辐射安全原则和标准的相关科研活动，对分析计算核安全性的软件工具进行认证。此外，俄罗斯核安全监管当局还成立了一个专门的培训组织机构——核与辐射安全培训中心（TMC NRS）。该中心的主要职能是：在核与辐射安全领域开发和维持统一的、系统的方法，以为监管当局及其支持机构职员（核安全监督管理当局的专家及监督员）提供专业培训；为所有参与设备制造监察及核设施符合性评估工作的人员提供专门培训；采取执照教育方式对核工业领域核安全从业人员进行培训、复训和继续教育。俄罗斯十分注重对核安全文化的建构，核电站员工安全意识不断上升，减少了人为导致的核事故风险。俄罗斯国家原子能公司总裁基里延科在2011年6月24日表示，其公司将在2011年至2012年花费逾150亿卢布购买额外设备，以保障俄罗斯境内现有核电站的安全。[39]此外，俄罗斯在核电站建造许可方面，由政府作出最终决定，但根据其《原子能利用法》第28条的规定，决定除需符合有关法律规定外，还应考虑征询公众意见或建议后的结论性观点。[40]

（三）法国核能开发的风险规制

法国是当前世界上电力来源中核能开发利用占比较大的国家，法国电力约有70％来源于核电。法国在加大核能开发利用的过程中逐步强化了对核安全的监督管理，在核能发展历史中积累了很多的经验。当前，法国核能开发利用规模为19座核电站、58座核反应堆。法国拥有着世界上第二大的核能开发利用规模。同时，法国在核能利用方面拥有大量的法律、法规以及包括技术标准在内的规范性法律文件。这些法律文件主要包括：《核透明与安全法》，其是法国核安全法律体系的核心，是核安全领域的一部综合性、基础性法律规范。此外，法国的核安全法律体系还包括：《反污染法》（1961年）、《重要核设施法令》（1963年）、《核材料保护与控制法》（1980年）、《核废物管理研究法》（1991年）、《全面保护人体免受电离辐射法令》（2002年）、《可持续管理放射性材料与废物规划法》（2006年）。法国加入与签订的核国际公约包括：《核安全公约》《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》《核损害民事责任维也纳公约》《核电方面第三方责任公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》和《及早通报核事故公约》。《核领域透明度和安全法》（2006年）更加明确地规定了核领域的透明度，其中包括为确保公众获得有关核安全和核安保的可靠的、可获得的信息的权利而采取的一系列规定。[41]

此外，为了实现核安全的目标，法国不仅创立了核安全监督主管部门，同时也赋予了其监督管理权力。目前，法国核安全监督管理部门主要包括国会、政府和核安全局（ASN），法国国会主要是通过制定核能以及相应的核安全立法来履行其监督职责。政府需要履行的核安全监督管理职责主要包括：核应急准备工作，制定与核安全、辐射相关的一般性技术规章，作出与基础核装置有关的主要决定，与核安全局协商起草核能开发利用与核安全保护有关的法令和规则。核安全局的主要职责包括制定规章、批准（授权）、实施监督、参与应急、调查事故、提供信息和研究跟踪。[42]2002年，法国为了进一步提升核安全规制机构的权威和规制力度颁布了254号法令和255号法令。由此，法国工业部核设施安全局和卫生部辐射防护主管部门合并，成立了核安全和辐射防护总局（DGSNR）；法国核安全与辐射防护研究所和电离辐射防护办公室合并，成立了辐射防护与核安全研究所（IRSN）。核安全和辐射防护总局作为法国核安全的规制机构，具有独立处理核安全和辐射防护事务的职权，不受任何核设施运营单位的影响，有权独自作出决定。辐射防护与核安全研究院则成了核安全和辐射防护总局的技术后援单位。[43]此外，为了实现核安全的监督管理目标，法国强化了安全培训教育等重要措施。西欧核管制协会（WENRA）编写的一份文件包括了对“设计延伸”的讨论。该分析旨在实现以下目的：检查工厂在超出设计基准的特定核事故中的表现，包括选定的严重事故，以便在合理、可行的情况下尽可能减少在发生概率非常低的事件中释放对公众和环境有害的放射性物质。[44]此外，法国核安全局十几年来一直向公众出版发行《核安全监督》月刊，其在每个销售报刊的地方都能被轻易购得。其精确记载着全国所发生的每一起核故障，哪怕是一个极其微小的失误也会被记录在案。此外，公众可在相关机构网站上查询国内有关核能开发的信息。[45]

法国放射防护与核安全研究所（IRSN）成立于2002年，是一个从事工业和商业活动的公共机构，在负责能源、环境、健康、国防和研究的部长的共同监督下运作。该研究所的主要任务是研究、评估和完成公共服务任务，包括公共信息。IRSN活动领域广泛，涉及核安全、工人的辐射防护、人口和环境的辐射防护、工人和公众对核医学的辐射防护、应急准备和事故后业务支持、核敏感材料的安全和控制以及核设施的安全。事故发生前，IRSN的沟通部门的策略是在研究所内部建立独立的判断力，同时提高IRSN对媒体和公众的知名度。所有的IRSN专家和研究人员都参与了这一项目。例如，通过媒体培训来更好地了解媒体的来龙去脉和限制因素。[46]在福岛第一核电站危机期间，研究所向地方当局、媒体、公众、专家和通信单位提供了准确的实时信息。[47]在此期间，IRSN等机构面临前所未有的局面。根据各方的要求，该研究所每日编写电子公告，总结日本核电厂的状况及其对人口和环境的影响。[48]尽管IRSN提供了明确、可靠的信息，证明日本没有因核事故造成直接伤亡，但公开调查表明，这并未阻止法国公民对核电失去信心。[49]在辐射防护和辐射健康风险管理方面缺乏知识和教育导致公众混淆了不同通信工具传播的信息并呈现出不良反应，即低剂量辐射效应仍然存在不确定性，从而使广大市民的风险认知复杂化。[50]

（四）英国核能开发的风险规制

英国是世界上核能开发利用规模比较大的国家之一。英国在加大核能开发利用的过程中逐步强化了对核能开发的风险规制，在核能发展历史中积累了很多经验，在核能利用方面拥有大量的法律法规以及包括技术标准在内的规范性法律文件。这些法律文件主要包括：1960年颁布的《放射性物质法案》，该法案首次建立了放射性废物管理和评估标准的法律框架；1990年修改了《环境保护法》，进一步促使政府更加有效地控制放射性废物。除了上述法律之外，由政府任命的独立委员会发布的报告也是英国核废料政策的重要组成部分，对政府出台核废料法规具有重要的指导作用。1976年，英国皇家环境污染委员会发布了一个里程碑式的报告。该报告建议除非制定出一个有公信力的中、高级核废料管理路线图，否则核能产业就不应进行大扩张式发展。2001年出台的安全地管理放射性废料白皮书采纳了上议院科学与技术委员会提出的关于核废料管理政策的重点应放在公众与利益相关者的参与上的建议。2008年，英国政府批准同意新建核电项目，但在有关核废料的新政策规定中，新建项目的核废料同样被视为遗留废弃物，其贮藏选址的谈判对象是那些自愿小区，即那些自愿接受废弃物的小区。[51]

此外，为了实现核安全的目标，英国不仅创立了核安全监督主管部门，同时也赋予了监督主管部门相关权力。在英国，管理核废料的机构较多，既有官方政府机构，也有半官方性质的企业类机构，还有半官方性质的咨询类机构等。各机构分工负责、职责明确。[52]英国健康与安全局是英国核安全监管的最主要机构，其依据《1974年职业健康与安全法》成立，是一个相对独立的行政执法机构，负责核安全许可证的发放和民用核设施的安全管理。其具体工作则由其下设置的核安全局（2011年后为核监管局）负责。核除役管理局负责民用核设施的除役和清理、放射性和非放射性废弃物安全管理等事项。英国境内的核材料的安全运输，陆运交由交通部负责，铁路由监督与安全局负责，海运由海事与海岸警卫局负责，空运由民航局负责。英国环境、食品和乡村事务部负责英国放射性废弃物政策和法规的制定、对环境放射性管理和放射性废弃物管理技术的研究及对海外核事故的处置。具体的放射性物质控制工作则由英国环境保护部、苏格兰环境保护局负责。此外，英国还设置了数量较多的安全委员会，以便就核电建设及核安全监管工作向政府提供相应的建议。[53]在这个过程中，监督部门根据自身情况制定了法律文件，以便实现监督管理目标。

（五）德国核能开发的风险规制

德国对核能的开发利用也较为突出。2011年日本福岛核电站泄漏事故发生后，德国宣布放弃对核能的开发利用。德国在以往的核能开发利用过程中逐步强化了核安全的监督管理，在核能发展过程中也积累了很多的经验。2004年，德国核能发电量为1670.65亿度，居世界第四，仅次于美国、法国和日本。至2010年，德国核电生产占全国电力供应的24.5％。1998年绿色政党在加入执政联盟以后大力主张废弃核电，德国的核电厂逐渐被淘汰。[54]截至2012年，德国仅有9家连接电网的核电站。德国在核能利用方面制定、颁布、执行了大量的法律、法规以及其他包括技术标准在内的规范性法律文件。这些法律文件主要包括：联邦德国政府于1958年颁布的《原子能法》。该法是德国核能立法的核心法律，与《放射性物质保护条例》及《核能许可程序条例》等共同构成德国的核能安全与核利用法律体系。此外，德国还于2002年制定了《有序结束利用核能进行行业性生产的电能法》。同时，为了实现核安全的目标，德国不仅创立了核安全监督主管部门，同时也赋予了监督主管部门相关权力。根据《原子能法》的规定，德国环境、自然保护和核安全部（BMU）是监督管理核能设施和许可核能利用的主要部门。[55]在这个过程中，监督部门根据自身情况制定了法律文件，以便实现监督管理目标。此外，为了更好地实现核安全的监督管理目标，德国强化了安全培训教育等重要措施。

在规制核能发展的过程中，德国制定了相应的核能法。《核能法》采用了大量的不确定法律概念，特别是诸如“科学与技术的水平”“必要的预防措施”这样高度抽象的法律概念。[56]源于人类经验认知的局限性，风险评价不可避免地要面对一定程度的不确定性。在此情况下，法律赋予了行政机关自由判断的空间。[57]在德国，《核能法》第7条第2款第3项具备足够的理由来采用不确定的法律概念。其着眼于动态的基本权利保护（Dynamischen Grundrechtsschutz），有助于使《核能法》第1条第2款的保护目标得到最佳实现（bestm·glich ZU verw irklichen）。[58]此外，德国法院还通过对有关核能案件的审判确立了最佳危险防止和风险预防原则，并在判决书中进行了阐释。[59]在这个过程中，只有使那些对风险评估具有重要影响的情形与最新的科学知识动态相适应，才能满足最佳危险防止和风险预防原则的要求。[60]

（六）日本核能开发的风险规制

作为世界上唯一一个受到过原子弹攻击的国家，日本在承受核污染严重损害的同时，受其本土因素的影响也开始逐渐发展核能，并将核能作为本国电力的重要来源之一。虽然受到国土面积的限制较大，但是日本的核能开发利用技术发展水平较高、规模较大。2011年日本福岛核泄漏事故的发生，致使日本暂时关闭了该国境内所有的核电站，并对相应的核电站进行了检查。日本在以往核能开发利用的过程中逐步强化了对核安全的监督管理，在这个过程中积累了很多经验与教训。截至2011年日本福岛核泄漏事故发生之前，日本已建立有52座核反应堆，仅次于美国（104座）和法国（58座），是世界上第三大核能利用国。2010年，核发电已经占到日本电力供应总量的29.2％。[61]但是，截至2012年5月，日本54座核反应堆已全部停止运营。日本在核能利用方面拥有大量的法律法规以及包括技术标准在内的规范性法律文件。这些法律文件主要包括：1955年的《原子能基本法》，分别于1978年、1998年、1999年、2004年进行了修正与完善；1961年11月的《原子能损害赔偿法》；1965年的《原子能委员会及原子能安全委员会设置法》。此外，2006年《日本新国家能源战略》也对核能进行了相应的规定。[62]2011年日本福岛核泄漏事故的发生，促使日本重新审视相应的法律以及核安全监督管理方面的各项活动，以此来促使其国内核安全目标的实现。为了实现这一目标，日本不仅创设了核安全监督主管部门，同时也赋予了监督主管部门相关权力。在这个过程中，监督部门根据自身情况制定了法律文件，以便实现监督管理目标。此外，为了更好地实现核安全的监督管理目标，日本相应地强化了安全培训教育等重要措施。相较于2011年，日本2019年度核电项目建设比2011年增加了33％。[63]

日本福岛核泄漏事故发生后，居住于福岛县的居民，特别是那些临近核电站的居民构成了福岛核泄漏事故被损害群体的核心。日本核安全监管中公众监督的缺失是造成该起核泄漏事故的重要原因。[64]为了规避这种由核事故发生所排放的放射性废弃物造成的污染以及其他可能的损害，受害者群体立足于自身的需求提出了科学、系统地认知核风险的现实需求。他们借助各种手段搜集、获取并交流彼此所掌握的各种信息，不断增进对核事故以及核能开发风险的认识。在这个认知构建过程中，还夹杂着各种对有关事实的判断——在日本以及其他地区，哪些地方受到了污染、污染的具体程度、产生危害的原理、可能的规避与应对措施等；对有关价值的判断——核污染这种状况是由谁的行为造成的，谁要为之承担法律责任，当前的政府、科学技术和相关的法律制度以及技术标准制度是否还值得信赖等。立足于这样一种主体认知，相应的受害者群体开始实施各种行为，并采取各种可能的、合理的风险规避手段。此外，他们还针对有关的核风险信息开展宣传活动，并最终组织起来通过请愿等途径来表达自身意愿。[65]

东京电力公司成立了一个社会沟通办公室，“旨在通过按照社会标准促进企业文化和风险沟通的改进来加强风险沟通活动，以解决组织问题”。该办公室专注于向当地居民解释公司面临的挑战，并在内部提供最新信息以改善内部和外部沟通。[66]有效的风险沟通必须具有对称性，这种沟通本质上是合乎道德的，并有助于实现积极的市场成果、组织有效性、价值驱动的危机管理、有抱负的企业声誉以及积极的媒体报道。[67]风险沟通理论在风险管理者与其利益相关者之间建立了双向通道，其重点是确定当前正在出现或正在发展的风险的性质以及控制、最小化或减少风险的策略。Fischoff确定了风险沟通的七个阶段及其最佳实践：①正确确定数字；②告诉公众数字的含义；③解释数字的含义；④向公众展示他们如何接受相似的风险；⑤说明风险收益如何超过成本；⑥尊重公众；⑦在公众和风险沟通者之间建立伙伴关系。[68]例如，公共关系部分重点关注客户、当地小区和其他战略公众，通过广告、报纸、广告、网站、小册子和公共关系设施提供信息。为了回答客户的询问，服务中心还会向客户提供信息。[69]