行政幅度对社会的影响及其探析

4.3.1.1　行政幅度的定义

行政幅度也就是行政管理的幅度。这一概念的提出源于管理幅度概念，是管理幅度在行政管理中的一个具体应用。管理幅度是管理学发展中一个十分重要且有用的成果。20世纪30年代，管理主义正处于快速发展的阶段。法国管理学家格拉丘纳斯（V.A.Graicunas）首先提出了管理宽度的概念，并试图用一个有关人际关系的数字模型来分析上下级之间可能存在的关系。他通过数学模型的计算，得出在一个既定的组织里，管理的控制幅度应限制在“至多5人，可能最好是4人”。这是最早把管理幅度加以量化的尝试。而在20世纪70年代，美国洛克希德导弹与航天公司提出了变量依据法，确定了影响行政（管理）幅度的六个关键变量，即职能的相似性、地区的相似性、职能的复杂性、指导与控制的工作量、协调的工作量和计划的量。

简单地讲，行政幅度是指在政府行政体系中，各职能部门所能直接管理或控制的职能范围。行政幅度直接影响或决定了行政管理中的其他因素或内容。其中，最主要的有两个，即行政层次和行政效率。行政幅度与管理层次成反比关系，即行政幅度越大，则行政层次越少；反过来，行政幅度越小，则行政层次越多。行政幅度对行政效率的影响相对较为复杂，需要考虑行政幅度的有效度。即，当行政幅度在有效范围之内，则行政幅度与行政效率之间是正比关系，也就是说，当行政幅度扩大时，行政效率得以提高。而当行政幅度超出有效范围时，行政效率就会随行政幅度的扩大而下降。

4.3.1.2　行政幅度对监管体制调整的影响

从行政幅度的视角来看，食品安全的监管体制和职能调整实质上是经历了一个由宽到窄，再由窄到宽的过程；相对应的，食品安全监管体制的层级经过了由少到多，再由多到少的过程。以2004年国务院对食品安全进行分段监管模式调整为分界，原来由卫生部承担的食品卫生职能，按环节被分解到卫生、质监、工商和食药监四个部门，即不同部门分别只承担一个环节的食品卫生监管职能。这种职能的调整，就是把食品卫生监管的行政幅度加以分割，各相关部门所承担的食品卫生监管的行政幅度大大减少。这种行政幅度的减少强化了行政监管的专业化管理程度。从这个角度来讲，食品安全监管幅度的减少，有利于食品安全监管的专业化发展，有助于行政效率的提升，也是符合层级制行政体系专业分工的要求。但是，行政幅度的减少必然导致行政层次的增加。在分段监管的模式下，为了有效协调各环节的监管工作，食品安全综合协调部门几经变更，先是由国家食品药品监管局承担食品安全综合协调职能，为了使时为副部级规格的业务部门能有效协调农业、卫生以及质监、工商等正部级单位，在2009年《食品安全法》出台实施时，食品安全综合协调职能被调整到卫生部。但是，由于卫生部与其他环节监管部门仍处于同一行政层面，其综合协调职能同样无法得到有效的落实，最终，国务院成立国务院食品安全委员会，负责食品安全的全面协调工作，由食品安全委员会办公室具体承担食品安全的综合协调职能。这样就在各食品安全职能部门与国务院之间，又增加了一个行政工作层面。行政幅度的减少，增加了行政层次。

2013年国务院大部制改革中，将食品安全监管职能（除农业外）全部集中至国家食品药品监管总局，虽然从部门形式上看，这一轮的改革突出食品安全监管的专业性特点，是对食品安全职能的集中，即由一个专门部门负责食品安全监管的全部职能。但是，从行政幅度的角度来看，这一轮的调整实质上是扩大了食品安全监管的行政幅度。食药监总局对食品安全监管的幅度，基本涵盖了食品链的全过程，除农业外，从生产加工到流通，再到餐馆消费，以及食品安全的综合协调等职能。在这次调整中，虽然保留了国务院食品安全委会员，但是不再保留单设的国务院食品安全委员会办公室，而是由国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。这等于是减少了国务院与食品安全监管部门之间的行政协调层次。在相似性的作用下，这种变化在县级以上各个行政层面基本上都是一致的。

食品安全监管的行政幅度与行政层次的变化，对于行政效率的影响如何？借助格拉丘纳斯的上下级关系理论中的数学模型，通过对行政幅度变化后的关系数的计算，可以直观反映在不同行政幅度下特定行政部门需要处理的关系难易程度。

格拉丘纳斯指出，在管理宽度的算术级数增加时，上下级关系几乎将以几何级数增加。对此，他给出了一个可以用在任何管理宽度下计算上下级人际关系数目的经验公式：

其中，C表示各种可能存在的联系总数，即关系数；n表示一个管理者直接控制的下属人数，即管理幅度。

根据该公式，可以计算出对应数表，如表4-1所示。(www.xing528.com)

表4-1　管理幅度与关系数对应数表

在计算行政幅度时，C所表示的联系总数，可以视作部门内部需要处理的工作关系，即协调数；而n则表示一个部门所直接控制的职能数，即行政幅度。

在分段监管模式中，各环节部门各自负责一个具体职能，且各部门相对独立履行职能，因此，各有关职能部门在履行食品安全监管职能时所需要处理的关系数分别都是1，而由于各部门的职能又都是相互独立事件，则在同一行政层面食品安全职能履行所要处理的关系总数，是各职能部门关系数之和，按四个环节计算，总关系数是4。

以一部门计算，由于食药监总局承担了三个环节的食品安全监管职能，它所需要处理的关系数为18；农业部仍单独承担农产品安全，其关系数为1，则在同一行政层面食品安全监管职能履行所要处理的关系总数为19。

从表4-2可以看出，食品安全监管的行政幅度变化与行政监管中所需协调的关系数的变化情况。显然，分段监督模式中，行政部门的数量多，但各自的行政幅度相对较小；大部制模式中，行政部门的数量有所减少，但部门的行政幅度增加。就关系总数而言，大部制模式下的关系总数是分段监管模式下关系总数的近4倍，差异是十分显著的。

表4-2　食品安全监管职能中的行政幅度与关系数

当然，以上计算，只是针对同一行政层面的职能履行情况而言，并没有考虑不同模式下行政层次的变化情况，以及不同行政层面关系数的变化情况。在分段监管模式下，食安办作为协调层面单独存在，它所需直接协调的部门至少有5个，即卫生、农业、质监、工商、食药监等。而在大部制模式下，食安办不再作为单独层面存在，农业、食药监、卫生等部门处于同一层面。因此，协调职能的关系数在不同模式中也是不一样的，这对于行政效率同样会产生影响。但是，由于协调职能和监管职能存在性质上的差异，它们各自的关系数对于行政效率的影响是完全不同的，无法在两者之间形成有效的对比；在分段模式中，具有协调职能的食安办处于单独一个行政层面，它与各职能部门之间构成上下级关系，可以利用相关数学模型计算其协调职能的关系数；在大部制模式中，虽然保留了食安委，但它的协调职能会大大的弱化；而原来承担具体协调职能的食安办被并入食药监督部门，这就造成了协调部门与职能部门处于同一行政层面，在这种情况下，关系数的确定就无法利用上述的上下级关系模式来计算。虽然，可以用其他的数学模式来计算同层协调职能的关系数，但是，其结果将缺乏可比性。

总之，行政幅度的合理确定对行政效率有着十分重要的影响作用。合适的行政幅度是保证政策执行力有效到位的重要保证。在确定行政幅度时，需要考虑多种因素，如行政体系的成熟度、行政职能的相似度和复杂度、行政对象的数量分布等。在条件固定的情况下，一般来讲，行政职能相似程度越大的，行政幅度可适当扩大；职能的繁杂程度越大，行政幅度应适当缩小；在一个成熟度高的行政体系内，行政幅度的范围可以扩大；行政对象的密度（即数量与分布的关系）大而均衡，则可支持较大的行政幅度；在不同行政监管模式中，需要有不同的行政幅度与之相匹配。在任何条件下，过于宽泛或狭窄的行政幅度，对于行政效率来讲都是不利的。因此，如何选择一个科学合理的行政幅度，是政策有效执行的重要基础。