迪拜：一座从沙漠中生长起来的魅力之城

迪拜，阿拉伯联合酋长国人口最多的城市，也是一座从无到有的城市，短短数十年在沙漠中“生长”起来的魅力城市，所有的摩天大楼都建造在沙地上，是名副其实的“沙漠之城”。2012年12月，国际电信世界大会在这里举行，讨论关乎互联网的过去、现在和未来的重大事项。

国际电信联盟是一个政府间国际组织，这次国际电信世界大会的主要议题是修改1988年版的《国际电信规则》，作为一项得到178个国家签署的国际条约，《国际电信规则》规定了国际电信业务的一般原则，保证全球电信网络的互连互通和互操作性，支持各国技术设施的兼容发展和有效运行，提高国际电信业务的效率、有用性和可用性。1988年各国签署《国际电信规则》时，互联网仍然属于大学和研究机构，还没有得到普遍应用，条约也就不可能包含管理互联网的条款，所以修改的主要原因是要适应互联网已经成为重要通信手段的现实。

全球互联互通是互联网发展的本质特征，主权独立的国家构成当今国际体系的行为主体，各国通过互联网相互连接并持续进行信息互动和资金传递，都希望在此种状态下建立一个网络空间运行的秩序。这个秩序首先要更有利于维护自身的国家安全，有助于发挥自己的国际影响力即软实力，促进本国的经济发展，以及保障国内社会稳定。

为了达到这一目标，各主要大国都提出了互联网发展和治理的主张，如国家的网络行为应当遵守什么规则，网络空间的主要资源应如何更加公平地分配，如何消除国际间信息社会发展的不均衡即“数字鸿沟”，等等。

国际电信世界大会就国际电信联盟新电信规则进行讨论，谈判的主角是各国主管电信的政府官员，网络安全和互联网治理也在议题之列。会议之前，美国即表示反对任何对互联网带来更大监管的提案，反对新电信规则包含任何有关互联网的条款，不支持任何有利于内容审查或阻止信息和思想自由流动而拓宽电信规则范围的努力。会议上多数国家希望推动国际电信联盟获得互联网治理更大的权力，为各国政府管理互联网内容争取合法性，而一些代表则提请增加保护在线言论自由的内容。(www.xing528.com)

由于美国坚决反对，新电信规则条约文本未出现互联网条款，并强调条约并不针对电信涉及内容的方面，大会另通过决议案表示各国政府都应该在国际互联网管理中发挥同等作用、承担同等责任。新电信规则也没有加入保护网络言论自由的内容。新电信规则出台后，89个主要新兴工业化国家和发展中国家予以签署（图9-1），而美、加、英、澳等55个西方国家拒绝签署。这次大会可谓主要网络大国在网络安全和网络治理议题上所持立场的一次国际对决，国际阵营的分化也得到充分展现。

奇迹没有在沙漠之城再现，迪拜会议未能就将由谁来主导网络治理的问题达成共识，不能不说是一个非常大的遗憾。网络空间的持续稳定发展对于人类社会进步有着巨大的推动作用，这是有目共睹的，而伴随互联网的快速发展出现的种种风险和威胁，也是无法视若无睹的。国际社会期待一个权威性的国际组织，既能最大限度地体现各国的意志，也能建立足够的专业性，带领国际社会更好地处理与网络相关的种种复杂问题。

国际电信联盟的历史可以追溯到1865年成立的国际电报联盟，此后100多年间，国际联盟通过保持和发展国际合作，在制定电信业务标准、协商无线电通信规范和促进电信业发展三个方面，发挥了重要作用，其成员包括联合国全部193个会员国及700多个部门和学术成员。网络空间的发展与电信业务密切相关，网络空间的资源分配和发展合作也与电信领域有很大相似性，纵观现有的国际机构，国际电信联盟是最可能推动各项治理议题达成原则共识的国际组织，也是最合适促进相关国际合作的国际组织。迪拜会议的失利，意味着很长一段时间没有国际权威机构进行协调，主要大国在网络空间的竞争和博弈就日益突出，给网络空间的和平与稳定带来了诸多不确定性。

表9-1　《国际电信规则》最后文件签字国