PFI融资模式在英国应用：PFI融资的涵义

1.PFI融资的涵义

PFI（Private Finance Initiative）通常是指应用民间资本进行公共工程项目开发。具体是指政府部门根据社会对公共设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门或其组建的SPV进行公共设施项目的设计、施工与维修保养，并在特许期（15～30年）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则定期从政府部门收取费用以回收成本一种项目融资方式。在公益性设施中，政府部门通常是以公共设施所提供服务的影子价格向私营部门支付费用的。

PFI项目融资模式起源于英国，当前在日本、美国等发达国家广泛应用，它对这些国家国民经济的发展起到了巨大的促进作用。在英国，应用PFI项目融资模式，极大地降低了项目开发成本。2003年英国财政部关于PFI项目实施情况的调查表明，已完建的PFI项目中有88%的项目是在预算范围内、按时甚至提前完工的；而与此同时对非PFI项目即传统方式下采购的项目的实施情况的调查表明，有70%的项目延迟完工，73%的项目成本超支。有关资料统计预测，从1998年到2002年，英国PFI项目融资总金额达到130亿镑；日本1999年7月在国会上通过了《PFI推进法》，在亚洲率先以法律的形式肯定了PFI项目融资模式。可以预测，在21世纪，“PFI将成为全球政府建设项目建设开发的重要模式”。

2.PFI融资的特点

PFI在本质上是一个设计、建设、融资和运营（Design Build Finance and Operation，DBFO）模式，政府与私营部门是一种合作关系。PFI项目服务是由有采购特权的政府向项目私人营运者购买的，其特点有：

（1）PFI有非常广泛的适用范围，不仅包括基础设施项目，在学校、医院、监狱等公共项目上也有广泛的应用，在英国PFI方式还被用于国防训练项目、政府部门的设备改造项目、政府的公共住房开发项目、城市的重建项目等。

（2）推行PFI方式，能够广泛吸引经济领域的私营部门或非官方投资者，参与公共物品的投资，这不仅大大地缓解了政府公共项目建设的资金压力，同时提高了政府公共物品的产出水平。

（3）吸引私人部门的知识、技术和管理方法，提高公共项目的效率和降低产出成本，使社会资源配置更加合理化，同时也使政府摆脱了长期困扰的政府项目低效率的压力，使政府有更多的精力和财力用于社会发展急需的项目建设。

（4）PFI方式最大的优势在于，它是政府公共项目投融资和建设管理方式的重要的制度创新。在英国十几年实践中，PFI被认为是政府获得高质量、高效率的公共设施的重要工具。

3.PFI项目融资模式的主要当事人

PFI项目融资是一个复杂的过程，在此过程中参与方很多，包括SPV、政府部门、金融机构、工程公司、经营公司以及咨询公司等。图3-3列出了PFI项目融资的基本结构。

图3-3　PFI融资的结构图

（资料来源：谢晓红.陕西实施PFI项目融资经济模式的制度安排与政策研究.西安建筑科技大学硕士学位论文，2004）

（1）政府部门。政府通常是PFI项目的最终所有者，在PFI项目实施过程中，它的职能在微观方面具有组织工程项目立项的前期工作、对项目后勤供应的保证和项目收入的保证、项目全过程的监督、协调项目参与各方的关系、提供贷款和股本投资和承担项目风险。在宏观方面表现在为项目建设提供一种良好的投资环境，制定PFI工程项目的支持政策等。

（2）SPV。SPV是PFI项目的主要出资方，专门负责PFI项目的运营与管理工作。一般情况下，SPV是由若干个私营部门组建的联合体（Consortium Company）其主要职能包括投标与谈判、项目开发与运营、债务清偿及项目移交。(www.xing528.com)

（3）金融机构。商业银行、非银行金融机构和一些国家的出口信贷机构在PFI项目融资的主要职能是为PFI项目提供债务资金、项目担保和项目监控等。

（4）融资主体。融资主体特指项目的股权融资者，即SPV的股东，可以包括对项目没有直接利益的成员和期望他们的房地产会增值的人。其主要职能是负责向项目东道国申请PFI项目。

（5）咨询公司。PFI与传统融资模式相比要复杂得多，因此从项目准备的初期就必须有咨询公司的介入，指导项目的运作。咨询公司在PFI项目融资中的作用主要体现为充当SPV的融资顾问、为SPV提供政策咨询服务、协助SPV进行工程建设安排和为SPV提供市场分析和预测服务。

（6）工程公司。与SPV签订工程承包合同，通常负责PFI项目的设计、施工。

（7）经营公司。与SPV签订PFI项目经营期间的经营管理合同，负责PFI项目的经营。

4.PFI模式和BOT模式的区别

PFI模式与BOT模式的具体区别表现在以下3方面：

（1）项目主体与资金来源不同。PFI项目的主体一般为本国私营企业及其组合，采用的也多为民间资金；BOT项目的主体则为非政府机构，既可是本国的私营企业，也可是国外公司，其资金来源既可是本国资金，也可是海外资金。

（2）项目管理方式灵活，政府可对项目进行更为有效的控制。对于PFI项目，政府仅根据社会需求确定最终产品和最终服务，对于项目的建设方案、土地提供方式、运行收益分配等都在项目进行中与私营企业协商确定，政府不出让PFI项目的所有权，可随时检查项目的工作进展；而BOT项目的建设则按事先由政府所确定的方案进行，项目的管理运营方式也应遵循事先双方所达成的框架性文件，政府在特许权期内完全失去了对项目所有权和经营权的控制。

（3）特许期满后项目运营权的处理方式灵活。PFI项目到期后，私营企业可继续拥有和通过续租的方式获得运营权，以弥补合同期内收益的不足，或继续提供优质的社会公共服务与产品并获取适当的利润；而BOT模式明确规定，在特许期满后，所建资产将无偿地交给政府拥有和管理，这使得政府需对项目的最低收益做出实质性的担保，政府的项目风险加大。

5.PFI项目融资模式在我国的适用领域

PFI模式在发达国家的应用领域总是有一定的侧重，以日本和英国为例，通过表3-1可看出，日本的侧重领域由高到低为以政府办公楼为代表的领域、公路和机场为代表的领域，以及医疗教育为代表的领域；英国则为以政府办公楼为代表的领域、医疗教育为代表的领域和公路和机场为代表的领域。

根据目前我国基础设施的需求现状和发展趋势，可考虑先在城市基础设施，如城市环境保护（包括城市垃圾和污水处理）、城市供水设施和城市公共交通设施（包括市政道路、桥梁、轻轨铁路等）等领域内进行PFI项目融资模式的试点工作，在取得试点经验的基础上再逐步推广到其他领域，如政府办公用楼、医院、学校和监狱等项目。

表3-1　PFI模式应用领域比较