中国城投债发展的背景和原因

1994年中国政府进行了分税制改革，其核心是在划分中央与地方事权基础上划分中央与地方的财权。这次改革把更多的事权下放给了地方政府，地方政府必然要承担更多的责任，但另一方面地方财政收入大幅下降，根据统计年鉴数据，地方财政收入占GDP的比重从1994年前12.3%的平均水平降为1994年后6%的平均水平；地方财政收入占全国财政收入的比重从1993年的78.0%猛降至1994年的44.3%，降低了33.7个百分点。尽管之后地方财力有所回升，1997年达到全国财政收入的55.1%，但仍然大大低于1993年以前的水平。地方财政收支反方向变动造成地方财政收支缺口越来越大，地方本级财政收入与地方本级财政支出之比明显降低，地方财政自给率仅为60%左右。其结果必然是地方财政收支矛盾激化。

城市基础设施和公共事业是城市经济发展的基础，它直接影响着地方经济各领域资源配置的效率。改善基础设施及其服务水平是地方政府促进经济增长和提高社会福利水平的重要前提。随着城市化进程的加快，中国原先就滞后的城市基础设施更是不堪重负，大城市交通拥挤、环境污染严重、水资源短缺等问题突出。即使是上海、天津等中国城市基础设施水平较高的城市，其基础设施水平与国外一些大城市相比，还存在着较大的差距。如2002年上海人均公共绿地面积为6.1平方米，只相当于伦敦1990年水平的16.0%左右。地方政府面临着巨大的城市基础设施和公共事业建设资金需求。(www.xing528.com)

目前，中国在法律上不允许地方政府直接向银行借款，1994年颁布的《预算法》明确规定除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在不断扩张的地方财政支出压力面前，许多地方政府通过组建各式各样的政府性投资公司（融资平台）去筹集建设资金。地方政府通过财政资金注入、国有资产注资、土地收益投入以及赋予特许经营权等方式扶持组建政府性投资公司，形成了一个代替地方政府承担政府建设项目投、融资和建设任务的平台和载体。地方融资平台筹集建设资金的一个重要渠道就是发行城投债，1997年广州市地铁总公司就发行了广州地铁建设债券，广州市政府负责偿还债券本息，1999年上海市城市建设投资开发总公司发行了5亿元浦东建设债券，债券筹集的资金用于上海地铁二号线一期工程。2004年以后，城投债在中国迅速发展起来，规模不断扩大，特别是2008年世界金融危机以来，国内启动了4万亿元经济刺激计划，城投债规模随之呈井喷式增长。根据统计数据，截至2013年1月，仅未清偿的城投债金额就超过了1.8万亿元。地方政府通过地方融资平台发行城投债获取了大量的建设资金。