作为社会法的优化措施

1）社会法的特征

社会法是通过法律规范对社会资源进行的再分配，来调节社会关系、缓解社会矛盾、实现社会的公平与正义、促进社会和谐的法律门类。“社会问题的核心是社会弱者的生存发展问题”（王广彬，2011）。社会法关注的是社会的基本生存条件以及相关的社会保障制度，其目的在于保护公民的社会权利，尤其是保护弱势群体的利益。社会法是大陆法系概念，为德国和法国学者首先使用。19世纪，自由资本主义的发展产生了巨大的社会危机，诸如失业和社会犯罪等现象，在个体利益至上的背景下，加重了各阶层的利益冲突。为了缓解社会矛盾，产生了以调整社会关系的法律。这类法律是以公权力的方式进入私法领域，形成了介于公法与私法之间的新型法律。

随着市场经济的发展，阶层发生了很大的改变，导致了社会秩序的失范。市场经济是一种自由的调节社会资源配置的机制，由于其具有巨大的激励性，往往结果是强者越强、弱者越弱。一方面，弱者的基本权利得不到保障；另一方面，这使得社会犯罪现象大幅增加。弱势群体、社会公益成为社会稳定与发展所面临的重要问题。如果这种现象得不到改善，则会引发社会问题。这就需要对社会中的弱势群体给予人文关怀，从而缓解市场机制所引发的社会矛盾。辅助弱势就是罗尔斯正义观的体现。“社会法也只有以社会正义作为基本的价值取向，才能对市场经济效率的自发倾向进行矫正和规制”（李炳安，2014）。在市场机制条件下，社会法在重建社会秩序、维护社会和谐与稳定方面发挥着积极的作用。社会主义的本质是共同富裕，而“社会法是追求共同富裕之法”（王广彬，2015）。为此，社会法和社会主义制度是最为切合的法律。

社会法的主要特征：①受扶助的主体是群体。一般的法律主体是个体，而社会法中的受辅助对象则是群体。社会法的概念是社会本位，而不是个人本位。这与社会正义的概念密切相关。②公权力的介入。社会关系一般认为是私法领域，不是公权力可以涉足的。但是在社会法中，公权力通过介入诸如劳资关系、经济竞争关系以及人的基本生存等领域来调整社会关系，维护社会的和谐问题。③手段的多样性。由于社会法兼有公法与私法的性质，在社会法中可以采用行政、民事甚至是刑事手段来规制不同类型的社会关系。

2）城乡规划中的社会关系

在城市化进程中广泛存在着社会关系的空间失范。社会分层是市场经济的产物，社会分层带来了利益的多元化，也引发了空间冲突。这种现象随着城市化的进程、人口的不断集中而不断地加重。分层的社会成员在城市空间中的不均衡分布产生了城市极化与空间贫困，中国的城中村、棚户区均属于空间贫困的类型。空间贫困和空间隔离就是社会关系的空间失范。城乡规划作为空间生产、空间利益分配不能漠视社会关系的空间失范。从社会关系的角度来看，城乡规划至少面对如下三个方面的基本问题：①空间贫困；②基本公共服务均等；③社会隔离。

社会正义理论承认社会财富分配的差异，但要求予以矫正。社会财富和社会资源配置的严重不平等，将带来社会的不平等和不安全。城乡规划不仅能通过参与政府提供廉租房或可负担的住房来改变贫困的事实，还可以通过改变空间关系来改善贫困所产生的负面影响。“城市社会的融合，就是促进城市从区域严格的、刚性的社会分层结构向松散化、塑性化的方向变迁的过程”（黄怡，2006）。通过改变社会各阶层的空间分布、缩小空间的差距，可在城市空间结构的公正和合理方面获得一定程度的改良。居住的融合是社会融合的基础，也是空间结构改良的重要目标之一。

城乡规划是对城市地区的规划，也包括老城区。而在老城区中，“再开发意味着对生活状况，特别是所有权关系以及居住关系、经济存在基础、邻里关系的侵害”（大桥洋一，2008）。不仅是老城区，整个城市的空间关系都受到城乡规划的影响。市场机制不可能提供公共产品，诸如学校、医院、自来水厂等社会公益性事业。这需要政府的积极作为。公共服务不仅是数量的关系，而且受到距离与位置的影响。城乡规划所布局的公共设施和市政设施影响了公共服务的空间平等性，而基本公共服务设施的空间均等则是衡量空间平等的重要指标。

城乡规划关注的是城市空间，然而，对城市空间干预的影响却意义深远。美国20世纪60年代民权的焦点是社会公正和社会公平问题，这一方面也深深地影响到了城乡规划，而倡导式规划就是对这一运动的回应。空间干预与空间政策的影响是广泛的。如果低收入者的过分集中，或者低收入者居住地与工作地的空间距离过长，则会引发失业现象并造成空间贫困。当然，城市发展中不仅是城市贫困、公共安全、公共健康等问题，如果社会关系的空间失范进一步恶化，则会产生更深层次的社会隔离。(www.xing528.com)

3）作为社会法

城乡规划作为一种空间的规制，在解决空间贫困、社会隔离、基本生存条件的提供方面可以发挥积极的作用。“在欧洲几乎所有的城市，城市规划和福利项目有效地遏制和避免了像美国那样的城市区域萧条和衰落”（钱志鸿等，2004）。正如凯斯·R.桑斯坦（2008）指出，20世纪的许多实践和运动表明“规制立法可以同时提高经济生产率和帮助弱势群体”。解决空间贫困问题，“这不单只包括社区设施，同时要直接考虑城市规划决策是否带来对生计、工作机会、本土经济的负面影响”（叶祖达，2006）。西方城乡规划的实践表明，通过城乡规划可以改善空间中的社会关系。

从法学的意义上来看，可将隔离划分为自愿隔离和被动隔离。美国联邦最高法院对1972年全国有色人种协进会诉马太·劳雷尔案的裁决，正如克拉克（Clark）所说，“废止了排他性区划条款”（保罗·诺克斯等，2005）。该案的判决使得许多城市可以建设中低收入住房，可以让中低收入者进入城市。这从法律的角度禁止了城市中排他性空间的出现。在荷兰，政府也采用了对公共住房的投入，建设“混合邻里”以实现社会融合的目标。多种类型的居住共存，并结合设置公共的交往空间在英国已经得到实践。“在邻里环境中对地方社区活动更普遍的参与介入，总体上有利于社会融合”（黄怡，2006）。

在南非格鲁特布姆案的判决中，法院认为“国家的义务就是制定这样的规划，包括专门用来‘为那些既无土地又无住房的人，以及生活在恶劣条件或危险情况下的人提供救济’的合理措施”（凯斯·R.孙斯坦，2006）。这是要求国家通过城乡规划来解决城市中的社会问题——城市贫困。解决城市贫困还需要公众的参与，特别是贫困社区的参与。“只有让公众都能参与城市规划的决策过程，提升贫穷社区提出其自己的主张及权利的能力，才能透过城市规划区建立一个包容的社会”（叶祖达，2006）。

除了再分配与市场机制之外，还可以采用空间政策。例如，欧洲国家采用的大城市政策、地方振兴计划、地方倡议等。其中“地方倡议以工作和居住环境的提升为公共资金的调拨方向，一方面满足原有居民在就业机会、生活环境以及社会资本方面的诉求；另一方面也提升这些地区对富裕阶层的吸引力，最终创造宜居、多元、有活力的社区”（刘晔等，2009）。因此，在应对市场机制引发的社会阶层分化所产生的社会关系失范问题时，城乡规划可以在空间政策、空间分区、可支付住房的提供、基本公共服务的布局等方面发挥积极的作用。

中国的城乡规划在社会法方面有显著的体现。2005年建设部发布的《城市规划编制办法》第五条规定：“编制城市规划，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全。”2008年实施的《城乡规划法》规定：“近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容。”《城市规划编制办法》和《城乡规划法》都提出通过城乡规划来服务社会公益、扶助弱势群体，这充分展示了城乡规划具有社会法的属性。

雷·布罗姆利（Ray Bromly）根据规划的社会职能，将其概括为五种活动：①作为社会改革的规划；②作为再分配手段的规划；③倡导公众参与的规划；④作为社会部门的规划；⑤关于社会服务的规划（刘佳燕，2006）。因此，以城乡规划法律规范为主要研究对象的城乡规划法学是一种“社会法”性质的法学。城乡规划法学要从空间的角度来研究如何调节社会关系应关注以下三个方面的内容：①城市的公共安全、公共健康和社会福祉，为城乡居民提供一般的生存条件；②基本公共服务的空间均衡，实现共享社会的发展成果；③空间正义，平衡空间贫困所带来的社会影响，帮扶改善弱势群体的基本生存条件。