1)香港地区的规划制度
香港地区是世界上最自由的经济体。长期以来,香港地区推行“积极不干预的经济政策”。经济的自由并不意味着城市土地使用的自由。香港地区的土地面积仅超过1 000平方千米,解决由于土地的稀缺与发展而导致的利益冲突是香港地区城市规划所面临的最大难题。香港地区的经济发展目标为加强作为商业、金融、转口和制造业中心的地位,使其继续成为一个充满生机与活力的国际城市。要维护经济的活力,便捷的、有效率的土地管制制度是十分必要的。而对于人均土地相对稀缺的香港地区而言,满足工业、商业、住房等各方面的社会和经济活动需求,并确保各种土地用途和发展不会破坏环境或尽量降低对环境的破坏,利益的冲突是无法避免的。因此,有效的土地利用、制度的效率和利益平衡一直是香港地区城市规划矛盾的焦点。
香港地区基本上是两层的城市规划体系:①全港和次区域发展策略。全港和次区域发展策略不是法定文件,是配合时代的变迁而不断修订的中长期发展策略。全港发展策略主要贯彻政府的土地使用、交通基础设施及环境保护的政策。次区域(即都会区、新界东北、新界西北、新界东南及新界西南)发展策略则将全港发展策略转译为更具体的规划目标。②地方规划。地方规划是依据全港和次区域发展策略而编制的土地用途的图则。它包括法定图则和部门内部图则。法定图则根据《城市规划条例》而制定,是具有法律效力的地方规划。它有三种方式:分区计划大纲图(OZP)、发展审批地区图(DPA)和市区重建局发展计划图(DSP)。《城市规划条例》要求任何发展必须与法定图则相符合。
从1939年首部《城市规划条例》的颁布,经过了数次修订,形成了完善的城市规划制度。2004年香港地区的《城市规划条例》提出城市规划的目的是“促进社区的卫生、安全、便利及一般福利和改善环境”。作为具有一百年英国殖民历史的香港地区,其城市的管理模式主要来源于英国。由于香港地区规划采用的是立法模式,其成果为图则与注释,为此,分区计划大纲图(OZP)或者发展审批地区图(DPA)等又被称为法定图则。中国香港地区的城市规划制度并不完全照搬英国的城市规划制度。香港地区所采用的法定图则是城市发展所必须遵守的法定文件,但是法定图则为城市规划部门留有一定的裁量空间。
2)控权模式
在城市规划权力制衡方面,中国香港地区的城市规划制度借鉴了英国城市规划制度的做法,采用了“立法”“行政”与“司法”的分权制衡的制度。“立法”权不是由立法会负责,而是由依据《城市规划条例》成立的城市规划委员会(Town Planning Board)负责。“行政”权是由香港特区政府的组成部门香港规划署(Planning Department)负责。而“司法”权则由城市规划上诉委员会(Town Planning Appeal Board)负责。但与英国城市规划制度不同的是,中国香港地区的城市规划委员会和城市规划上诉委员会,均是依法成立的非官方机构。
香港地区城市规划委员会成员包括5名官方代表以及30名非官方成员。香港地区发展局局长为城市规划委员会常任秘书长。非官方成员来自律师、会计师、工程师、规划师、地产发展商、银行家等社会各个不同的专业与阶层,他们代表不同阶层的利益。香港地区城市规划委员会的主要工作是制定法定图则,以及审核属于第二栏中土地用途的规划许可申请。法定图则依据法定程序来制定,规划草案要向全港市民展示,并听取各方的意见。法定图则最后由行政长官会同行政会议核准。(www.xing528.com)
香港地区的城市规划上诉委员会根据《城市规划条例》于1991年成立。它是一个不属于政府部门的、独立的法定组织,其成员均为非公务员,并由特区行政长官委任。与英国规划上诉相同的是其主要受理具体的规划许可和违规处罚的上诉。任何人对城市规划委员会否决其规划申请、对申请附加条件、对违规处罚的决定不满时,都可以向城市规划上诉委员会提出上诉。依据《城市规划条例》上诉委员会对上诉所做的决定是最终决定。任何人对城市规划委员会的决定有所异议,也可以申请进行司法复核,由法庭依法做出裁决。
1990年,香港特区政府成立了规划署。规划署主要分为全港规划处和地方规划处。全港规划处的重要职责是制定和检讨“可持续发展”策略和计划,包括处理全港、次区域及地区三个层面各类型的规划以及城市规划标准。地方规划处则协助城市规划委员会的运作,协助制定法定图则和规划申请的受理。香港规划署还承当以下工作:①提供土地用途和发展指引;②促进合适的发展和旧区重建;③为政府其他部门及咨询机构提供有关城市规划的意见;④鼓励市民参与和支持规划工作。
3)法定图则的法律特征
中国香港地区的分区计划大纲有点近似于美国的区划制度。分区计划大纲图的编制是将分区范围内的土地使用性质和道路系统予以明确的过程。香港地区的土地用途分为住宅、商业、工业、游憩用地、政府/团体/社区用途、绿化地带、保护区、综合发展区、乡村式发展、露天存货或其他指定用途。分区计划大纲图附有注释,列出分区内土地使用的第一栏用途和第二栏用途。这是香港地区法定图则灵活性的表现。第一栏用途是通常准许的用途,而土地使用的第二栏用途须取得城市规划委员会的许可。发展审批地区图主要是为非城市地区而制定的过渡性图则,有效期为三年,期间可由分区计划大纲图取代。市区重建局发展计划图(DSP)是依据城市规划条例和市区重建条例制定的。
与英国和美国的城市规划制度相比,中国香港地区的城市规划制度能够吸收美国区划制度的优点,采用了法定图则的制度。这种模式能够严格依法,为城市发展提供清晰的信息。建设项目的许可必须依据法定图则,以保证区划的严格执行。中国香港地区的城市规划制度还吸收了英国城市规划制度的灵活性优点。这主要表现在两个方面:①法定图则并不是十分详尽的图则。在法定图则中,只有对用地性质进行规定,而没有对容积率、建筑密度、绿地率等控制指标进行规定。②土地用途分为栏目一和栏目二,其中栏目二的类别必须得到城市规划委员会的批准。这在制度上为法定图则留下了可以裁量的空间。为此,香港地区的法定图则是刚性与弹性兼备的规划法律制度。
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