英国规划督察制度的借鉴与优化方法

1）英国规划督察的历史

英国实施了有自己特色的规划督察制度。1932年英国的法律授权中央政府的大臣有执行权、准立法权、准司法权（江必新，2005）。1947年的英国《城乡规划法》规定：地方当局如果否决了规划许可，规划申请人可以向主管规划的国务大臣提出上诉，主管规划的国务大臣可以支持或驳回上诉，并改变地方当局的许可决定。1968年的英国《城乡规划法》将一些规划上诉移交给城乡规划主管大臣任命的规划督察处理。1990年的英国《城乡规划法》则将所有上诉案件的决定权授予规划督察员。1992年英国的规划督察成为半独立的执行机构，并独立承当法律责任。在英格兰约有6%的规划申请涉及上诉（克莱拉·葛利德，2007）。

一般的申诉由规划督察员处理，只有对规划督察员审查不服的才向部长或国务秘书上诉。规划督察有严格的工作制度和操作程序，实际上，按照2002年巴厘（Barry）的估计，只有不到1%的申诉得到复审（张险峰，2006）。当然，开发商对督察或部长的审查决定不服的，可以向地方法院、最高法院提请司法审查。规划许可的上诉制度直接涉及规划的效率，并成为社会关注的重要因素。根据英国社区与地方政府部（DCLG）2007年的研究可知，1997—1998年的规划上诉量为14 000 件，2005—2006年则超过22 000件，估计2010年将达到25 000件。由于现行的上诉处理程序复杂，如此多的上诉量，使得现行的规划制度难于应付。

2）英国规划督察的制度

随着城乡规划制度的变迁，规划督察的职能越来越广。根据汤洪源（2011）的研究可知，目前规划督察具有三个职能：①参与地方规划编制。2004年的英国《城乡规划法》，赋予规划督察对地方政府编制的地方发展框架进行独立调查的权力，作为地方议会批准地方发展框架的依据之一。②参与处理特定的规划许可。对可能与国家政策相冲突、对周边产生重大影响等五个方面的重大建设项目的许可，国务大臣有权直接受理。这需要规划督察向国务大臣提交报告。③审理上诉案件。这主要是指依法对规划上诉以及强制执行上诉的受理。(www.xing528.com)

英国的规划督察是中央规划主管部门对地方进行的一项监督检查的活动，但现在规划督察已经不隶属于中央规划主管部门，按照克雷格（Craig）的表述，是依法“具有准自治性，独立承担法律责任”（汤洪源，2011）的裁判机构。在督察程序上，规划督察体现了公开的原则，各方对规划事项均有发表意见的机会，因保证国家政策的实施，并平衡各方的利益。对于上诉案件的处理，规划督察的程序为：①受理；②证据提交；③现场调查；④听取意见或质询；⑤做出决定并提交报告。为了提高上诉案件的审理效率，简易项目采用书面审理的方式，一般项目采用非正式听证的方式，只有重大项目才采用正式听证的方式。

3）英国规划督察制度的评价

伊莱亚斯（Elias）曾指出，英国的“规划督察制度不仅是行政上诉制度在规划领域的具体体现，而且是中央政府对地方政府实行的外部监督方式之一”（汤洪源，2011）。英国的城乡规划体系是具有自由裁量权的管理制度。在城市发展中，由于经济、社会和环境等因素，在土地使用中产生利益冲突是必然的，而独立的裁判是解决纷争较好的制度。根据英国2003年的合作规划（Corporate Plan），“规划督察应当成为解决各种冲突和矛盾的一种公正的、专业的和主要的力量”（于立，2007）。英国的规划督察在城乡规划的制定与实施过程中发挥积极作用，既有主动地参与规划的编制和许可，也有被动地介入规划上诉。

规划督察在英国发挥了很好的作用，但同时也受到了一些批评：①要求规划督察的独立。一些组织批评规划督察制度，认为规划督察作为一个行政性机构影响了它的独立性，与自然正义原则不相符。但目前规划督察从政府中分离出去变成完全独立的机构，对客户并没有实质性的好处（张险峰，2006）。②建议设立环境法庭。随着可持续发展理念在英国规划体系中逐步深入人心，另外一种改革设想也被提了出来，即设立环境法庭（张险峰，2006），以更好地保障公民在环境方面的权利。③提高规划督察的效率。为了加快督察的效率，建立受理小的上诉地方评论团（Local Member Review Body）正在讨论之中。