教育监督机制的尴尬状况及挑战

教育改革实行管办评分离，教育监督应该发挥对教育的实施评价、引导和督促作用，而现实中教育监督缺乏独立的价值准则，往往陷入尴尬境地，影响教育目标的实现。

教育改革发展目标的实现，取决于教育决策、政策执行和政策监督三方面因素的有机统一。教育决策是根本，既要符合教育方针、教育目标，又要符合教育规律、教育现实和教育需求。执行机制和监督机制则是落实教育决策和评价教育效果的重要手段。教育目标的实现最终取决于有效的教育执行和监督机制的形成。教育决策、教育执行和教育监督之间存在着复杂的关系，相互依赖，相互制约，调节着国家利益、学校利益和社会教育需求的相互博弈。现实中教育决策的执行往往偏离教育目标和教育规律，这与教育监督机制的不完善有着直接关系。

教育执行与教育决策的割裂导致了监督的尴尬。教育执行的主体既包括基层教育部门，也涵盖学校和教师。教育决策的主体一般是各级政府及其教育行政部门，但主要是具有顶层设计职能的中央教育决策机构，即国务院或教育部。教育决策部门代表国家，按照社会对人才规格、素质、能力的需求制定相关的教育政策。作为教育执行者的学校，代表国家和社会对受教育者进行有目的、有计划的培育。理论上教育决策与教育执行的立场和目标应该是一致的，但是，教育决策更多考虑的是教育的理性、理想选择，以效益为目的。现实中，教育执行却无法不折不扣地按照教育决策的要求行动，教育执行不但要落实教育决策，还要追求自身的发展，追求社会效应和生存空间。教育监督的作用是督促学校把各级政府和教育部门的决策落实到位，教育监督工作主要以教育效益和执行水平为准绳，对学校工作进行评价和监督。教育决策永远带有理想性，教育执行则由更多的现实考量。在决策与监督之间，教育执行往往表现出表里不一的两面性。例如，学校为了追求生存空间和满足家长的需求，往往高喊素质教育的口号，行应试教育之实。在这种教育价值的割裂中，教育监督很难建立科学的评价标准，缺乏中肯的质量评价体系，评价方式单一，导致无法形成正确的教育价值导向，教育决策也不能落实到位。类似的现象在教育行政中普遍存在，导致了学校和政府及其教育行政部门之间的利益分歧。那么，教育监督到底出了什么问题?

目前，教育监督的主要形式包括各级人大、政协对政府和教育行政部门的执法检查，研究机构的教育视导，政府教育督导部门的教育督导和教育行政部门的业务检查等，其中教育检查活动最为普遍，也最为直接，我们就以教育行政部门检查为主考察一下教育监督机制中存在的问题。

首先，教育决策与教育监督的部门没有严格的界限。教育行政部门是教育决策的主体之一，教育行政部门对下级教育行政部门和学校的检查，一般也是了解自己所制定政策的落实情况。实质上教育部门既是政策的制定者，也是政策执行的监督者，既是裁判员，又是运动员。这样，教育行政部门在发现存在问题的过程中，往往会回避教育决策本身存在的问题，有了这种自我遮蔽的因素，就很难客观反映教育执行中的一些根本性的问题，如教育决策的可行性差，教育决策脱离社会实际，教育执行中遇到的问题就不能真正得到解决。

其次，以检查代替管理，缺乏有效的约束机制。学校的工作千头万绪，从业务上来讲，涉及教育行政的各个方面，教育行政部门的每个组成单位都为管理而存在。学校的管理、课程、德育、科研、卫生、安全、收费、宣传、体育艺术、环境、精神文明建设、档案管理、后勤服务等等，都在接受检查的范围之列。学校对各种各样的检查应接不暇，频繁的检查甚至严重干扰了学校正常的教育教学秩序，在某种程度上是由于这些部门设立带来的。教育检查受到时间、精力、人员的限制，很难在有效的时间内形成客观全面的评价结果，检查作为监督的形式难以发挥积极的作用。

检查自身也存在问题。一是重结果轻过程，检查往往是根据升学率、竞赛成绩、达标等外在的结果性指标作为检查的标准，不易发掘学校教育教学过程的教育性、科学性和发展性行为，并不能真正从教育过程形成对学校发展有价值的意见。二是重材料轻常态，各种检查往往以学校形成的书面材料为主要的检查依据，对学校日常的管理和教学活动缺乏了解或者只是凭感性的印象判断，形成的结果就不具备客观性。三是重专项轻综合，各种检查都有一个重点和单项的任务，往往从一个方面考察学校的工作，不能全面反映学校各项工作的分布和协调，也不能了解单项工作在整体工作中的地位，以偏概全，而学校也会针对检查夸大单方面的成绩，造成结果的不真实。四是重应急检查轻动态督促，很多检查是因为学校在某一方面发生了影响不良的问题所采取的突击性检查，而政策执行的过程监督却是一个空白，又没有有效的监督机制。出现这些问题的主要原因是管理部门以行政检查作为管理的唯一手段，没有建立起促进学校良性发展的有效机制，管办评中评的常态化机制没有建立。

另外，监督结果缺乏建设性，促进学校发展的效果较差。现在教育等部门的检查除了名目繁多的专项检查，就是达标类的检查，包括重点学校、示范学校、特色学校、一级学校等这些带有等级性质的评估性达标检查。这一类检查的指标体系一般比较全面，涉及学校办学理念、办学条件、教学管理、教师队伍、后勤服务、办学效果等方方面面，认真对待会有利于学校教育教学管理的改进。但是，这一类检查评估主要按照既定的量化指标体系进行考评，并不能涵盖学校工作的内涵评价。学校工作具有一定的复杂性，不能完全用量化考核的方式评价;学校的办学效果具有一定的滞后性，不能用一时的量化结果进行评价;学校教育工作具有一定的创新性，不能用统一的标准化的量化指标衡量其水平。而且，现在一些评估性的检查结果以简单达标为目的，对学校的持续发展缺乏跟踪评价，导致达标前高度重视，达标后就放松了要求。(www.xing528.com)

那么，教育监督机制如何才能持续有效呢?教育工作的健康发展必须有科学的教育决策、创新的教育执行和有效的教育监督支撑。建立科学有效的教育监督机制对学校贯彻教育方针、执行教育政策、提高办学效益有着重要的意义。

第一，建立相对中立和独立的监督机制。监督部门必须保持相对的独立和中立，才能对教育执行和教育决策做出客观、公正评价，才能正确诊断教育执行中的问题。可以尝试在教育行政部门设立专门的监督机构，专门负责对学校的教育执行情况进行常态的考察、评价，做出形成性评价，定期通报。也可以建立社会教育评价机构，保持中立，根据国家、社会和学生发展对教育执行的要求，对学校教育进行多元化的评价。

第二，建立科学的教育监督内容框架。对学校的评价标准既要体现国家的要求，又要体现学生家长的愿望，还要满足教师成长、学校发展的要求，既要对学校的办学行为形成监督，又要对各级政府和相关部门对学校的投入和支持进行监督，既要对学校的办学形成一些强制性要求，又要赋予学校一定的办学自主权，还要符合学校工作的自身规律，不能因为监督束缚了学校创新工作的手脚。教育监督的内容还要体现教育改革发展的方向，既有时代性和适度的超前性，又要有国际视野，还要立足本国实际，具有较强的操作性。

第三，对学校教育依法进行监督检查。对监督的主体、监督检查的频次和时间要有法律依据和计划性，什么部门监督检查、监督检查的内容、监督检查的时间等要进行规范，常规的监督要和专项的监督有机结合，减少不必要的重复的监督检查。监督检查要考虑学校工作的特点，不能让监督成为干扰学校工作的因素。

第四，要树立教育监督的权威，促进学校发展。监督工作要有理有据，切中学校的实际，监督中提出的问题要让校长和师生心服口服，要对学校改进工作产生效果，能够落到实处，体现监督的权威性。不能为监督而监督，监督结束，监督出的问题依然如故，丧失了监督的意义。

从目前的教育视导、教育督导和教育检查等教育监督的现状看，虽然名目较多，监督部门较多，监督检查的次数较多，但是，形式主义多，实事求是少，片面评价多，中肯意见少，反馈内容多，接受改进少。而且，我国的教育决策、监督和执行的权利不明晰，没有建立科学有效的监督机制，影响了教育的改革和发展，非常有必要进行深入的反思和改进。

(原题为《教育执行与监督机制的误区和应对》，刊载于《陕西教育·综合版》2009年第4期，有删节)