建立立法后评估机制，推动立法质量的提升

尽管绝大多数新取得立法权的设区的市人大立法尚未经过五年的期限，但立法后评估作为检视法的实施效果、提高立法质量的重要机制，务必建立起来。为立法“体检”，需要制度先行。一般规定法规实施五年（部分地方规定三年）后，可以进行立法后评估。制定法规评估办法，首先需要明确评估主体是谁？如果主体是复数，他们的权重如何配置会相对科学合理？这是一个十分复杂且决定质量结果公信力的关键因素。广州市人大代表曾经撰文提出广州准备出台《地方性法规评估办法（草案）》中评估主体的合理性和权重合理性的双重质疑，该代表指出：“据报道，评估分数中，由人大组成的评估组打分占总分一半、专家占三成、法规实施部门占两成这样打出来的分数，客观吗？”法律是什么？法律实际上是一种契约、规则，是社会全体成员共同参与制定的社会契约、规则的最高形态，其目的是为了保护每个人的权利不受侵犯。“由谁来评判公众的权利有没有得到保护？除了公众自己，还能有谁呢？但看这次广州的打分办法，我们的确没有发现公众的身影。”^[28]诸如此类的问题，在一些地方性法规评估中并不鲜见，因此需要完善相关规则。

建立立法后评估机制，应注意以下方面：

一是明确评估的主体和权重。人大主导评估，权重不超过40%，相关管理部门、专家的参与，权重不超过30%，任选市民和直接受影响的市民参与，权重不少于25%。非常住居民和流动人口的随机问卷，权重5%左右。由于城市内通外联的必然性，一个城市的法规必然影响外地人在本地的短暂或长期的工作或生活，忽视他们的存在和感受，既不客观公平，也不利于立法质量的提高。

二是注意对象法规的选择。不是所有的法规都需要立法后评估，否则会造成公共资源不必要的浪费。选取法规的参考标准可以设定为，直接关系人民群众切身利益或者对经济社会发展有较大影响的，相关单位、市人大代表、社会公众对法规的内容和实施情况提出较多意见的，或者执法检查发现较多问题的，与法规所调整事项相关的经济社会情况显著变化，显著影响实施效果的法规，可以作为立法后评估对象。

三是明确立法后评估的范围。立法后评估可以对整部法规的立法目的、制度设计、实施绩效、立法技术等情况进行全面评估，也可以对一部法规中的部分内容、个别条文和制度设计进行评估。其中评估的指标体系和衡量优劣的权重需要特别注意。

四是确定立法质量的衡量标准。主要包括：（1）技术标准。主要涵盖评估法规规范表达的明确性、无矛盾性、“法言法语”和专门概念的规范性和一致性、规范的可操作与可执行性（对法律适用者而言，具有可操作性；对调整对象而言，具有可执行性）、逻辑自洽性、权利义务一致性、权力职责匹配性、合理的规范及章节结构等。（2）程序标准。主要涵盖立项规划的必要性、立法动议现实需求性和回应程序的合法性、立法调研的依规性、代表性和充分性、公众参与的广泛性（是否畅通多种立法诉求表达和参与渠道）、便利性和真实性、立法草案提出的科学性、立法听证、论证与咨询、评估、协调、审议等工作机制与程序的合理性、适应性、完备性等。（3）实质标准。主要涵盖法规是否体现社会主义核心价值观、良法的实质标准、由调整的领域的属性产生的必然关系、体现党的政策、个人利益、他人利益、国家和集体利益的兼顾；权利保障、利益平衡与协调、授权与限权；法规内容的精准性，是否准确反映当地经济社会文化的可持续、开放性的发展要求等。（4）实践标准。主要涵盖法规得到遵守和执行的程度、达到预期目标程度、主体（调整对象和受益对象等）的满意度、制度廉洁性、行为调控的有效性、社会福利的增加度（如市民的安全感、获得感、幸福感）等。

五是立法后评估结果的法律效力。立法后评估结果的直接效力包括法规的继续适用、修改和废止三种基本后果。除此之外，还应该产生向社会公布、形成正式文件、警示和奖励的效果（效力）。对于法规制定质量特别优秀的可加以奖励，或在以后的立法委托或招标中予以优先考虑；立法质量低劣导致实施中问题频发，群众诟病甚多的，要追溯法规起草主体，限制进一步合作。这样，形成正向激励和劣质退出机制，真正保证立法质量的稳步提高。

【注释】

[1]本文为2019湖北省人大课题《提高设区的市人大立法质量的基本路径与保障机制研究》（课题编号：HBRDYJKT2019115）的阶段性成果。

[2]陈焱光，湖北大学政法与公共管理学院教授，法学博士。杨宇熙，湖北大学宪法学与行政法学专业硕士研究生。尹鸿涛，湖北大学民商法学专业硕士研究生。朱达，湖北大学宪法学与行政法学专业硕士研究生。

[3]有实务专家和学者统计《立法法》修改后，截至2017年12月底的三年立法情况，经统计，274个被新赋予地方立法权的设区的市、自治州、不设区的地级市共制定地方性法规共计595件。这对设区的市的城市治理法治化起到了积极作用。参见闫然、毛雨：《设区的市地方立法三周年大数据分析报告》，载《地方立法研究》2018年第3期。随着各地立法经验的积累和技术的提高，数量和质量都会上升。

[4]习近平总书记谈立法的重要性时指出，小智治事，中智治人，大智立法。中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015版，第12页。

[5]闫然、毛雨：《设区的市地方立法三周年大数据分析报告》，载《地方立法研究》2018年第3期。

[6]王玉友：《对进一步提高设区的市立法质量的分析和思考》，载亳州人大，http：//www.bzrd.gov.cn/index.php？r＝default/news/content＆id＝6664，2019年10月24日访问。

[7]这是否说明设区的市的法规在城市治理法治化上存在着某种“以罚代法”的立法偏好，是否在规避某些影响政绩的因素。

[8]闫然、毛雨：《设区的市地方立法三周年大数据分析报告》，载《地方立法研究》2018年第3期。

[9]于群、叶昌艺：《设区的市地方立法中须关注的问题》，载《中国人大》2017年第8期。

[10]苏海雨：《设区的市人大立法的问题与对策》，载《重庆理工大学学报（社会科学）》2018年第12期。

[11]刘松山：《人大主导立法的几个重要问题》，载《政治与法律》2018年第2期。(www.xing528.com)

[12]全国人大常委会法工委国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第162页。

[13]刘松山：《人大主导立法的几个重要问题》，载《政治与法律》2018年第2期。

[14]依据笔者近些年来参与的省市立法实践和讨论咨询情况的观察分析，发现一个带普遍性的问题，主要是单一的起草主体提出的法规草案都带有明显的知识缺损现象，由专家起草的法规案在注重规范性、逻辑性的同时，存在找准找全问题方面的不足；由政府职能部门起草的法规草案，有较强的问题意识，但条文的表述和逻辑性与科学立法的规范、逻辑和语言表达相距较远。这些不可避免的知识和经验缺陷必须采取协同机制方可较好解决，单纯的招标和单个主体的委托难以化解这一困局。设区的市的人大立法尤其需要注重立法人才短缺和素质普遍不满足立法基本要求情况下协同起草机制的建构。

[15]陈焱光、张耀方：《地方立法调研规范化研究》，载《江汉大学学报（社会科学版）》2016年第5期。

[16]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第109页。

[17]中共中央文献研究室编：《思想方法工作方法文选》，中央文献出版社1990年版，第14页。

[18]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第110页。

[19]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第110页。

[20]转引自李培传：《论立法》，中国法制出版社2004年版，第61页。

[21]法律从广义上讲就是一种以国家权力形式通过的各种规则，按照美国法学家德沃金的观点，法律包括原则、政策和一般意义上的法律。制定政策和法律都需要深入调查研究才会有好的政策和法律。狭义上说，政策是未经立法程序通过的“法律”规则，政策在试行一段时期证明成功后可以通过一定程序上升为法律或作为立法的依据或转化成法律。一般认为政策与法律相比具有原则性和灵活性的特点有一定道理但并不十分准确，有些政策是非常具体的，具有很强的操作性，我们常常落实某政策实际上是比较具体的规定。在有些方面也可以说法律是政策的法律化的结果。

[22]李培传：《论立法》，中国法制出版社2004年版，第168页。

[23]李培传：《论立法》，中国法制出版社2004年版，第171页。

[24]闫然、毛雨：《设区的市地方立法三周年大数据分析报告》，载《地方立法研究》2018年第3期。

[25]闫然、毛雨：《设区的市地方立法三周年大数据分析报告》，载《地方立法研究》2018年第3期。

[26]王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第11页。

[27]黄洪旺：《公众立法参与研究》，福建人民出版社2015年版，第276页。

[28]曾德雄：《立法质量高低谁说了算？》，载南方网评，http：//opinion.southcn.com/o/2012-09/27/content＿55547526.htm，2019年10月20日访问。