公用事业特许经营的宏观思考与立法优化

为了加快公用事业特许经营立法步伐、提高立法质量，我国立法机关需要进行全面规划、合理安排，以形成完整、系统、协调的公用事业特许经营法律规范体系，避免“头痛医头，脚痛医脚”。为此，应当着重解决好如下三个前提性问题：

第一，中央与地方立法权限的划分。在我国公用事业市场化改革的进程中，中央是指导者、宏观管理者，地方则是具体执行者，事权在地方。中央与地方立法权限的划分应遵循从原则性到具体性的思路。从当下公用事业特许经营立法现状来看，中央立法机关亟须制定一部统一的公用事业特许经营法律或行政法规，以解决现行规则体系之间存在的不协调、不配套和不合理的问题。考虑到我国各地社会和经济发展水平不一、公用事业发展水平不同、市场化发展处于不同阶段的情况，中央立法应主要落脚于对公用事业特许经营基本制度和重要内容的原则性规定，其主要职责是保证公共利益的实现。同时，中央立法内容应具备开放性，以照顾各地的不同情况，为地方立法预留必要的创新空间。地方立法主要是对中央立法的具体化，通过制定执行性立法起到拾遗补阙的作用。地方立法机关应在制定系统、清晰的公用事业特许经营立法规划的基础上，根据公用事业特许经营的法律、行政法规等上位法的规定，结合地方特色和实际需要，制定、颁布和实施一整套公用事业特许经营的细则性法规或规章，借此更好地规范当地的公用事业特许经营活动。

第二，公用事业特许经营立法体例。从目前已有的立法来看，特许经营立法多采用统一立法的模式，立法上往往试图涵盖公用事业特许经营的各个方面。统一立法因其规定的原则性和模糊性而缺乏可操作性，并且公用事业领域内的公共交通、供水、供气、供热、污水和垃圾处理等行业各有特点，在经营形式、融资方式等方面有着不同的制度安排，统一立法自然就不能很好地体现出行业特色。为此，今后公用事业特许经营统一立法可以采取两种立法体例。一是采用按行业分别立法的模式，制定单行立法。这种方式针对性较强、操作简单，是今后立法的趋势。当然，这种立法体例耗费时间较长，无法在短期内迅速解决特许经营法律、行政法规缺口大的问题。二是采用统一立法加专章规定的模式。公用事业各行业共性的内容安排在“总则”等章节里进行规定，各行业不同的制度设计则可以专章形式加以规定。这种立法体例既能提供一套完整的公用事业特许经营制度，又能兼顾到各行业的不同特点，其体系清晰、可操作性强，是目前较为理想的立法模式，可以为我国未来统一公用事业特许经营立法所采用。(https://www.xing528.com)

第三，公用事业特许经营立法的进路。在十二届全国人大常委会所公布的立法规划中，已经明确要求国务院牵头起草《基础设施和公用事业特许经营法》，在条件成熟时提请全国人大审议。随后，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”。这些纲领性文件已经释放出全面深化经济体制改革的信号，必须适时加快立法，以法律形式进一步确认和巩固经济体制改革的成果。为此，国务院应当尽快启动公用事业特许经营立法工作，争取早日解决公用事业特许经营法律依据位阶过低的尴尬状况。