政策，通常又被称为公共政策。公共政策学者将政策界定为：对一项行动的政治上的决议，目的在于解决政治日程上的包括经济、社会、环境等方面的问题，公共政策的形成可以通过政治辩论或者正式投票的方式来形成，都涉及要实现的目标以及实现目标的手段两个方面内容。[27]
政策工具是政府为了达成既定的政策目标而采用的方法、技术和手段。政策工具对政府实现预定的政策目标发挥着重要作用。政策工具的特征是：（1）政策工具承载着政府行为的工具理性；[28]（2）政策工具是对于政策体系构成单元的描述，是研究政策体系构成的一个分析单元；（3）政策工具本身具有明确的目标。[29]
市场化政策工具是指政府为了实现预定的政策目标而设计和运用的，具有明显市场化特征（例如规划市场份额、引入市场价格机制、鼓励市场竞争、实施经济激励等）的方法、技术和手段。发挥市场在资源配置中的决定性作用，是中共中央十八届三中全会提出的重大理论突破。这对于明确改革的市场取向，发挥市场作用、激发市场活力具有重大意义。[30]“新公共管理”理论主张采用市场化工具提升政府的治理效能，从而实现对政府功能的再造。[31]美国学者盖伊彼得斯认为政府可以引入市场竞争机制改善公共管理的绩效，提高政府的治理水平。市场化的管理模式已经在许多国家得到应用。[32]
在光伏产业发展的过程中，市场化政策工具的主要目标是培养光伏能源的应用市场，因此又可以称之为市场拉动型政策工具，或者需求端政策工具。[33]从国际视角来看，关于光伏产业的市场化政策工具包含着很丰富的类型。[34]光伏产业的市场化政策工具主要有强制上网电价补贴、补贴、电力回购、配额、可再生能源组合标准、财政支持、费用分摊、税收优惠、政府目标规划等。[35]
中国运用市场化政策工具促进光伏产业发展的历史相较于发达国家和地区仍然较短，已经运用的市场化政策工具可以称为现行市场化政策工具，主要包括：总量目标规划政策工具、强制上网电价补贴政策工具、费用分摊政策工具和税收优惠政策工具。发达国家已经在运用而我国尚未运用的市场化政策工具，本课题将其分类为新兴的市场化政策工具，主要包括：碳交易市场政策工具、绿色能源交易证书政策工具、净计量电价政策工具和可再生能源义务政策工具。
总量目标规划是指政府采用法律或政策形式对可再生能源的市场份额做出具体规定，具体表现在可再生能源及其生产的电力在国家整体能源消费结构和用电来源结构中占据一定的比例。[36]
强制上网电价补贴（FIT，feed-in tariff或standard offer contract），也被称为上网电价补贴、可再生能源回购电价、保护性分类电价、政府电力收购、上网标杆电价等，该政策工具的目的是加速推进可再生能源的广泛应用。强制上网电价补贴政策工具在世界范围内已有逾75个国家和地区应用。[37]强制上网电价补贴政策工具对于投资者提供长期稳定的财政支持，主要内容是政府为鼓励发展可再生能源发电产业而强制要求电网企业对于可再生能源电力以一定标准的规定价格进行收购，电网企业需要将收购的电力连接上电网系统。[38]由于技术类型和规模的不同，关于收购价格的规定每个国家都不一致，但是这些国家都认为强制上网政策工具是加快光伏市场形成和应用的最有效的方法。[39][40][41]特别是政府在成本控制、宏观调控和中央地方关系协调方面处理好的情况下，该政策工具会显示出极大的优越性。[42]具体形式是政府与使用可再生能源发电的个人或企业签订一份固定期限（例如20年）的长期合约，合约期间发电者每向公共电网输送一度电，除了获得原本的正常电价以外，还可以赚取若干补贴。这种补贴的金额一般由政府公布，通常取决于当时此种能源发电设施的造价及安装费用等因素。造价高的能源相应的补助也高，例如，对风能的补贴相对于太阳能光伏和潮汐能来说就要少，原因是风能发电的成本要低于太阳能光伏发电和潮汐能发电。上网电价补贴的金额也会随着时间的流逝、各种能源技术的不断提高、生产成本的不断下降而逐年减少。上网电价补贴政策工具最早实施成功，最为著名的案例是丹麦对风力发电的鼓励政策。丹麦可以称为现代风电的始祖，该国采取的方式是强制性地设定一个固定电价，要求电网企业按照这个标准收购风能发电。随后不久，在1991年德国也采用类似的方式，从此德国风能发电风起云涌，成功发展。鉴于德国风电的成功经验，世界上其他国家都纷纷向德国学习，采用此种固定电价收购再生能源发电的政策工具，这些国家和地区有西班牙、法国、中国、奥地利、加拿大安大略省等。甚至连作为自由市场的捍卫者的英国，本来是坚持“固定电价与资本主义的精神相悖”的原则，但是因为国内的再生能源发展局面一蹶不振，也只好于2010年采取强制上网电价补贴政策工具发展本国可再生能源市场。在风能发电异军突起的中国，也是因为过去使用落后的招标制度使得风电的发展非常缓慢，在2008年采用强制上网电价补贴政策工具之后，整个风能发电的装机容量才有了大幅度的发展。[43]总的来说，强制上网电价补贴政策工具的目标就是要积极地鼓励可再生能源的应用，保障使用可再生能源发电的个人和电力企业的投资者的信心，并获得稳定的收益。
财政补贴（subsidies）是另一种被广泛使用的促进光伏能源应用的政策工具。市场化的财政补贴包括直接补贴和间接补贴，用来进行光伏能源硬件的安装。例如：投资补贴、光伏发电电力购买补贴、产出或者生产补贴以及优惠低息贷款。[44][45](www.xing528.com)
绿色能源交易证书（green tags）和净计量电价政策（netmetering）是两种以可再生能源交易为基础的政策工具，其主要目标是通过激励能源市场来促进光伏电力的应用。绿色能源交易证书政策工具又被称为可再生能源证书（renewable energy certificates），在全球许多国家被广泛应用。这一证书是可交易的，用来证明所购买的电力是可再生能源发电所生产的。绿色能源交易证书的持有者可以被认定为已经购买了可再生能源发电生产的电力，从而可以享受政府规定的各项优惠政策或者满足政府强制规定的要求。其形成机制是由政府制定可再生能源电力的价格，由消费者按照规定价格实施自愿认购并获得证书。
净计量电价（netmetering）是指装置有光伏发电设备的居民和商业用户根据其向电网输送的电量，从电费账单上扣除相应输送出去电量部分的价格。[46]该政策允许拥有小型发电设备的用户在一定时间段内将所生产的电力上网并出售给电力公司。[47]
可再生能源义务（renewable obligation），在英国被称作可再生能源比例标准（renewable portfolio standard），是指政府给予电力公司指标，要求电力公司所购买和销售的电力有一定的比例来自于可再生能源。这个比例由政府确定，并且通常会逐年上升。这些可再生能源主要来自太阳能、风能、生物质能或地热能等。实行可再生能源比例标准的区域，使用可再生能源每向电网输送1000千瓦时的电力，可以获得一定单位的可再生能源证书。电力公司为满足政府规定的指标，就需要购买可再生能源证书，直到积累了足够的证书，方可向监察机构证明其达到了指标。[48]
通过引入市场机制，可再生能源比例标准与强制上网电价补贴政策并不相同，并不能保证所有可再生能源获得固定价格的政府补贴，而主要是依赖市场上可再生能源证书的自由定价。支持可再生能源比例标准的学者们认为，这种市场机制可以带来良性的竞争，从而推进能源效率提高，鼓励创新，最终使可再生能源的成本可以与传统化石燃料抗衡。[49]
世界范围内，可再生能源比例标准政策工具已经被许多国家采用，包括美国、英国、波兰、意大利、瑞典、比利时、智利等。应用最为广泛的是在美国，联邦政府虽然没有统一的政策，但是在美国50个州中已经有30个州采用了可再生能源比例标准政策工具。这些政策工具与多个联邦税扣除项目构成了有效的政策工具组合，有效地推动了美国可再生能源的应用。[50]
与市场化政策工具相比而言，对市场化政策工具，或者称作技术推动型政策工具的研究相对较少，没有太多的学术文献予以关注，[51]该类政策工具不在本课题的研究范围之内。技术推动型政策工具往往是直接支持光伏产业链中的各个环节，特别是组件生产环节。这些政策工具的形式是研究与发展基金，为组件生产环节提供低息贷款，基础设施建设的资金资助。其中应用较为广泛的政策工具是技术创新激励政策工具、技术研发政策工具、可再生能源信贷政策工具。一项印度的实证研究说明半导体技术的研发支持计划推动了太阳能光伏生产商和初创企业的孵化。[52]技术研发投资和示范项目促进了光伏产业创新系统中主体的学习能力，并且降低了太阳能光伏能源的生产成本。基于全球化背景下的实证研究表明，经济规模、“干中学”效应、技术研发和示范项目以及市场结构是降低能源供给成本的关键因素。[53]
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