境外经验的启示与优化

德国巨大的光伏产品市场背后，是政府对光伏产业发展不遗余力的政策支持。研究文献认为，德国主要通过法律管制、研发资金投入、政府采购等方式来促进本国的光伏产品市场和核心技术的发展。除了加大补贴资金投入、增加政府采购、实施法规管制等政策工具之外，德国政府还配套实施税收优惠和金融支持等政策工具来推动光伏产业的发展。同时，政府鼓励德国的政策性银行分别对私人投资者、中小企业、商业投资者等投资主体提供不同额度的贷款和优惠的贷款利率。^[64]

美国促进光伏产业发展的市场化政策工具在很多方面是区别于欧洲的。相对于欧盟和其成员国而言，美国联邦政府很少有综合的、大规模的能源计划，特别是在利用市场化政策工具促进可再生能源发展方面。美国联邦政府的政策工具大多体现在财政激励上，例如，通过贷款担保以及税收优惠等。美国政府推动产业发展的政策工具主要是用在研究开发上，从长远来看，政府在研发领域的投资是非常必要的，这使得一些周期较长的项目得以降低技术成本。美国政府的研发投资主要由能源部掌控，并且每一份政府投资都有私人资本的匹配投入。政府投资、风险资本以及私人资本的综合投资模式，使美国在光伏产业技术研发上处于领先地位。美国政府的大部分可再生能源政策都是由州一级政府制定的，影响力较小，并且不尽相同。美国较少地采用市场化的政策工具，较多地依赖研发投入，忽视了市场机制的作用，其关于可再生能源的市场规模相对欧盟而言较小。

从日本实施的光伏产业政策工具演变过程来看，日本政府在光伏产业发展初期，直接补贴太阳能光伏产品的生产商，逐步演变为对使用太阳能光伏产品的消费者进行补贴。这种补贴方式的转变，说明日本政府的光伏产业政策由最初的政府推动型政策转变为刺激市场需求拉动型政策。这种市场化的政策工具激发了光伏产品生产商提高技术创新水平、开发新产品和降低产品价格的动力，促进了光伏产业的健康发展。

台湾“再生能源发展条例”的通过，展示了政府积极的系统性政策，但相比德国、日本或是美国的电价回购率、配置安装补贴、低利率贷款和其他金融政策，台湾仍有改进的空间。首先，采用激励措施提高可再生能源的份额累计装机容量。“再生能源发展条例”第三条第1款是关于可再生能源标准的规定，可再生资源可以直接使用或加工生产的能源，因此上述能源形式可以归类为再生能源。然而这种归类方式只能增加能源形式的数量，并且增加了对环境影响的不利评价。因此，从安全、可持续发展的角度来看，通过增加能源形式种类来激励开发能源，既不安全也不可持续，同时又直接影响太阳能行业潜在投资者的信心和公众安装光伏系统的积极性。其次，“再生能源发展条例”第五条中规定，建造、维护及安装可再生能源电力连接到主电网的花费都由可再生能源电力设备的所有人承担，并不区分发电机容量大小，这将增加公众安装光伏系统的成本，因此也会导致安装这一系统的用户减少。此外，该条例同分类发展可再生能源这一目标相违背，毕竟大多数小型规模的光伏系统都是非营利的，并网成本应当由大规模装置安装者和大规模发电厂共同承担。再次，该条例并不包括对于研发项目的任何规定，仅仅提供安装补贴和价格，导致该产业及运营商没有机会提高其技术优势。光伏产业仍然需要更多地集中在技术研发革新方面，因为正是这些研发产业将决定台湾光伏产业的国际竞争力。(www.xing528.com)

西班牙“皇家太阳能计划”实施以来，高额的政策补贴使西班牙光伏产品的市场呈现出爆炸式增长的现象，成为当时欧洲发展最快的光伏产品市场。但是，该补贴政策没有合理估计到光伏市场发展的速度，频繁地修订补贴标准导致光伏产品的市场出现紊乱。过高的补贴标准也使得国家财政捉襟见肘，政府财政赤字居高不下。终于在2009年，政府无力负担大规模的光伏应用系统补贴，西班牙光伏产品市场也随即出现了负增长。西班牙光伏产业发展的经验和教训值得中国借鉴和深思，在通过政策工具引导光伏产业发展时需要合理规划，量力而行。

通过对上述发达国家及地区的太阳能光伏产业政策工具的梳理，可以归纳出各个国家及地区对于本国的市场化政策工具的法律规制侧重点不同，主要集中在立法层面和行政层面。主要是通过立法层面的规制为以市场化政策工具为载体的行政自由裁量权划定权力边界，通过行政层面的规制促进市场化政策工具的有效运用，规范行政自由裁量权的行使。