自由福利改革对英国的社会公民身份实现产生初步影响

这一部分，我们将重点考察英国社会公民身份是如何实现的。如果我们把济贫法的社会性与国家性的救济看作社会公民身份的某种策略上的替代，那么英国的社会公民身份是不是要等到第二次世界大战战时中和第二次世界大战后工党（Labour Party）主导的大规模福利国家建设时方可实现呢？大规模福利国家可以说是在完整意义上建立起英国的社会公民身份，但是其公民身份的建立则可以从20世纪初的自由党主导的所谓自由福利改革算起。这种福利改革具有很强烈的策略性。1832年的议会改革以后，英国的支配阶级与政治经济精英实力雄厚，他们会在时机成熟时，适当地默认甚至推动公民身份的实现。这或许就是英国政治生活中所谓“妥协性”，但是这些妥协都是有条件的。即大多都是策略上的最优选择的结果。“大部分雇主和管理机构也都意识到其他的策略。他们更加小心翼翼地压制工人——实行有选择的部分压制。资本家需要工人的合作，国家精英需要工人们顺从地纳税、服兵役和遵守公共秩序，政党需要拉选票。”^〔111〕这些策略互动都会在下文中有所体现。这里需要明确的是，自由福利改革尽管只是个起点，但是已经完全不同于以往的救济性的福利供给，也不可能是临时性的应时之作，而是具有了普遍性、平等性、持久性、权利性质的公民身份的国家承认与国家供给。

（一）自由福利改革的时代背景与实现过程

我们首先大致交代自由党人在1906年大选后所主导的一系列福利性社会立法。1907年开始，工党议员就连续多次提出“工作权利”议案，以应付失业问题。英国官方也在实施一系列社会贫困调查，1905—1909年的皇家济贫法调查委员会，特别是B.韦伯等人的少数派报告，揭示了贫困的经济与社会根源。阿斯奎斯（Thomas Asquith）内阁于1908年通过了矿工每日8小时工作法。1908年6月自由党政府首先提出养老金法案，工党提出更为激进的修正案，而此时处于在野党地位的保守党也转而支持工党。自由党的养老金法案最终获得通过，规定国家为70岁以上的老年人发放养老金，且领取者权利不受影响。（1918年议会才取消接受救济者无选举权的规定）。此为自由党主导的自由福利改革的里程碑式的标志，标志着英国福利国家建构的正式开启。劳合-乔治（David Lloyd-George）和丘吉尔（Winston Churchill）等自由党人主导《国民保险法》（即《国民健康及失业保险法》）于1911年获得议会通过，《国民保险法》分为健康保险与失业保险两部分，健康保险的每周缴纳数额为：国家2便士、雇主3便士、男士4便士、女士3便士，参保者患病期间可获得10先令的补助，女士为7先令6便士。失业保险覆盖7个重要行业，覆盖人数为500万人，缴纳比例分别为：国家5／3便士，雇主2.5便士，个人2.5便士。^〔112〕

从中我们可以明确看到，国家与雇主所承担的责任虽不是很大，但是这毕竟是促进国家与雇主负起社会保障责任的重要举措，“在英国建立起了社会保险制度，这是一种不同于以往的社会福利措施的新型社会福利措施，社会保险制度的建立标志着英国现代社会保障制度的初步建立”^〔113〕。这些社会保障制度的建立不再将贫困问题仅仅归结为个人的（道德）原因，而是归结为经济与社会的结构性原因，是国家全面承担起干预经济、承担社会责任的开始，这也即社会公民身份承认与供给的开始。从此，领取补助也不再是社会污名化的事情，而是作为公民的权利形式存在的正当诉求，英国由此初步建立起社会公民身份制度。下面我们转入理论分析。

（二）问题的提出：工人阶级偏好福利？选举权导致福利供给？

在这里，我们必须要检讨一个西方学界争论不休的问题，即在实际的历史过程中，工人阶级真的对福利国家抱有极大的热情并参与其中以争取广泛的福利供给了吗？19世纪中后期开始逐步扩张的公民选举权真的推动了19世纪末以来的以国家的社会立法为主导形式的国家福利供给吗？^〔114〕这两个问题，是笔者在第一章导论中提出的重要假设，也是一般研究者所采纳的“无可非议”的历史定论。^〔115〕工人阶级怎么会反对福利供给呢？选举权不正是工人阶级梦寐以求的权益吗？工人阶级不是寄予社会经济改革于政治权利获取之中吗？工人阶级不是一直在组织工会，组织工人运动，推进国家的福利立法吗？

在1968年之前，这些问题的回答几乎都是肯定的，这些疑问也多是多余的。但是1968年佩林提出了或者“证明”了工人阶级与福利国家之间不仅不是相关的，简直就是对立的。工人阶级不仅不欢迎福利国家性质的福利供给，而且抵制这些福利供给。而在推动福利建制的社会运动中，像韦伯夫妇（Sidney Webb，Beatrice Potter Webb）和亨利·海德曼（Henry Hyndman）等知识分子和社会活动家多是中产阶级。佩林也明确将自由福利改革的推动力归结为中产阶级与政治家的推动。^〔116〕工人阶级对社会立法供给福利的抵制主要表现在对义务教育法、养老保险、国民保险等一系列社会立法的抵制上。^〔117〕这篇文章激起了英国以及世界范围内相关学科学者的激烈讨论。我们当然可以看出，佩林算是工党历史、工人运动史的专家^〔118〕，但是其研究毕竟还多是精英范畴的研究路径。

虽说佩林的文章有断章取义、以偏概全的问题，但是其提出的问题确实是有洞见的，这使得我们不断反思我们“既定”的假设与广为接受的历史定论。但是，我们的问题不能简单地以“工人阶级偏爱福利吗？”这样的方式提出来，而应该转变为更为具体、更为可操作化的问题：工人阶级赞成或者反对福利立法的表现是什么？工人阶级的哪些群体更为倾向于福利立法的诉求？哪些群体对此比较冷漠，甚至抵制？他们为何赞许或抵制？或者问题也可以转化为，工人阶级赞许哪些福利立法与供给？反对哪些福利供给？^〔119〕为什么会有这样的差异？即工人阶级在不同的时间，不同群体在不同的福利性社会立法问题上有不同的选择。

而对选举权直接导致福利立法的研究则更为少见，基本上没有直接研究，而在相关学者的研究中，选举权直接导致福利立法是相当缺乏证据的^〔120〕，所以一般也不是研究者重点着墨的问题。当然，我们还是应该就此问题提出以下的疑问，选举权导致福利立法是直接的还是间接的？工人阶级通过选举权提出社会公民身份的诉求是主动的还是被动的？（当然，这一问题，要以上面的问题做出肯定性回答为前提，即工人阶级偏爱，最起码偏爱某些福利立法，才可以继续提出这样的问题。）如果是被动的话，那就是在一定程度上，选举权并不是工人阶级直接政治影响力的体现，而是工人阶级政治潜能的体现，那这就有可能被当局或者相关的政党，如自由党等所利用，或者所防范，以做出具有前瞻性的预防措施。这个比较难以证明，但是确实存在着这样的可能性。

另外一个关键的问题就是，我们可以从社会立法过程中去发现工人阶级对通过选举权直接或者间接的影响，但是选举权仅仅是政治权利的一种形式而已，工人阶级难道非得以几年一度的议会选举才能表达政治与社会利益的诉求吗？那问题也就转化为，工人阶级可以通过其他什么样的间接渠道影响社会福利立法，争取社会公民身份？工人阶级多渠道的政治影响，最终可能间接地进入议会或者行政体系，进而推动有益于工人阶级的社会福利立法。当然，我们同时还可以通过工人阶级对物质性的福利供给的态度（的转变）来考察，工人阶级对福利性公民身份供给的真实态度，这个要放到稍微长一点的时间段里来考察。

我们还需要考虑的问题是，在福利国家建成以后，人人都开始邀功，每个政党或者组织都可以争相论及自己对广为接受的、起到了非常重要的社会政治功能的福利国家建制、社会公民身份承认与供给等过程中的关键性作用。^〔121〕这也就是我们在第一章文献中所论及的公民身份实现研究的“精英自上而下推动”与“大众自下而上推动”两大分析视角的差异。同时，精英自上而下的推动几乎多是和谐视角，而大众自下而上则多是冲突视角。在这里，我们就可以知道，为什么研究者在此问题上会有如此多的争议。笔者的解决方法很简单，就是从阶级结构分析的角度去详细考察，不管是哪个阶级或群体，看他们提出福利性社会立法主张或者实际推动是真心还是假意^〔122〕，如果简单排斥其他因素，能否真正地带来公民身份的实现。特别是在英国社会公民身份实现的过程中，为何工人阶级或者其代表的参与和行动是至关重要的？因为，如果选举权难以直接导致福利性社会立法，那么工人阶级的广泛而又影响巨大的政治社会参与社会福利建设的行动则可以在很大程度上支撑起“政治公民身份推动社会公民身份实现”这一理论命题的社会民主主义模式的重大特征。

由此可见，20世纪初突出表现出来的工人阶级与社会福利之间的关系，选举权与福利供给之间的关系，即政治公民身份直接或间接推动社会公民身份的实现是一个复杂的问题，显然不能简单处理。因为这里涉及英国的政治公民身份到底是如何推动社会公民身份的实现的问题，这也是本章所要解决的最重要的问题。

（三）20世纪初英国的社会阶级状况、福利态度及福利性社会立法的政治过程分析

19世纪中叶以后，英国的第一次工业革命基本成功了，而此时的资产阶级的经济社会地位也逐步巩固，但是其由政治权利向着政治核心权力的支配性执掌还是有待进一步加强的。土地贵族的经济势力逐步衰弱已成为大势之所趋，正如上文第二节中的分析，但是其政治影响力还是很大的，只是在20世纪初的福利性社会立法中表现得已经比较薄弱。而其政治利益的组织化代表者，保守党经过变革追随时代的步伐，做出了适当的调节。^〔123〕保守党的政治影响力还是非常大的，甚至到了第一次世界大战前后，衰弱的不是保守党，而是自由党。^〔124〕这时段可以归纳的一些重要的变化就是：第一，国家政党精英与行政精英的崛起与相对独立性的增强，进而影响实际的政治与政策过程；第二，资产阶级整体挤入支配阶级行列，甚至成为最重要的支配阶级群体，但是带来中间阶级群体的相对空缺；第三，非常鲜明的社会阶级结构的两极化，工人阶级与资产阶级之间的社会政治地位差距的拉大，而由于中间阶级的相对缺乏，造成这种两极化更为突出。当然，这只是整体上的一些突出特点，至于每个阶级群体内部也存在着高度的分化，由此造成在有关福利性社会立法问题上的界分甚至大有泾渭分明的趋势。

我们结合上文提出的“国家上层—中间层—社会底层”的结构分析方法，详细来看19世纪末20世纪初的英国社会阶级结构的大致状况，并对各大阶级群体对福利性社会立法的态度做一个比较深入的分析。

1.作为福利性社会立法主导者的国家精英及其相对独立性

伴随着19世纪以来英国现代国家的建构，国家权力的扩张、行政管理机构的膨胀，以及文官制度的建立与健全等一系列的政治变革，英国的政治与行政机构及其官员越来越具有相对独立性。这种独立性其实也来自于支配阶级结构的变化，即土地贵族政治影响力日衰，而资产阶级政治影响力则蒸蒸日上。但是，资产阶级先前的自由放任式的国家管理模式，渐渐不能适应19世纪中后期的世界范围内的发展形势，国家适当地干预经济社会事务已是大势所趋^〔125〕。作为支配阶级的资产阶级很难直接行使干预职能，由此这样的职能渐渐落到了日益强大、组织日益突出的政治与行政机构及其官员的身上。与此同时，政党政治也不再是原先被家族、派系、王朝等理念所禁锢的政治集团了，而是渐渐被纳入到国家社稷与民生安康等一系列社会层面的大问题的争论与社会化组织化的过程中。所以，英国20世纪初以来的社会公民身份实现过程也是国家的相对独立性与自主性逐步增强的过程。^〔126〕国家机构与政治、行政官员在福利性的社会立法进程中起到了不可忽略的重大作用。

在20世纪初自由福利改革过程中的社会立法的操作者是国家精英（包括政治与行政机构及其官员），表现为他们对社会问题的识别、认知与处理等有可能走在工商业资产阶级与工人阶级之前，这并不是说在实际过程中一直处于领先的地位，而是在主导福利性社会立法过程中，可能大大超过民众的预料。这种相对的独立性何来？为何是相对的？之所以是相对的，是因为国家精英作为支配阶级的一个重要组成部分，即资产阶级与一定程度上的土地贵族的代理人，其实际的政治行动与政策出台有可能是具有先导的，甚至是有时候会违背资产阶级短期利益的。但是从长远来看，绝非是外乎资产阶级利益的^〔127〕，这也是资本主义国家保证其支配阶级长远利益的关键性结构保障。所以，虽然国家精英有其活动的空间与余地，但是终究只是在照顾被统治阶级的一定的利益，即保证工人阶级在资产阶级利益框架内实现利益。其独立性当然来自于国家本身，恩格斯明确提出，统治阶级为了不至于社会在激烈的社会冲突中灭亡，会创造出源自社会又高于社会的国家，国家必须在完成一定的公共职能以后，才能保证其阶级职能的实现。^〔128〕这种国家相对的自主性就广为接受了。

而在20世纪初的英国，在福利国家建立的起点上，国家精英之所以推动有关福利性社会立法，其考量具体而言可以归纳如下。

第一，对国民经济效率较低问题的担忧。

19世纪中后期以来关于国民效率的大讨论，即在资本主义国家之间的经济政治竞争日趋激烈的大环境下，英国的国家精英日益认识到英国在资本主义竞争中的劣势。虽然英国几乎是唯一的早发资本主义国家，但是由于德国与美国等国家后来者居上，特别是近处的德国几乎呈现咄咄逼人之势，令英国人对其小规模的、自由放任的国家管理模式产生质疑。这在知识分子中间，讨论越来越激烈。因此，通过国家干预社会经济生活的方式提高国民效率已是刻不容缓之事。^〔129〕同时这也是资本家们最为关心的事情之一。^〔130〕

第二，对国民素质与兵源的担忧。

关于国民效率的担忧不仅仅局限在经济领域，因为如果局限在经济领域，那国家精英的担忧可能更多地是来自于支配阶级。国家精英直接主导帝国与国家战略，他们在国民素质与兵源问题上有着越来越明显的危机感。19世纪中期以来维多利亚的繁荣使得人民远离战争，但是1880年的布尔战争使得当时的英国必须面对在经济上和宗主权上日益增加的海外竞争，这些焦虑变得越来越真切。因此为了满足现在和将来的需要，培养健康的劳工与士兵就被视作至关重要之事。布尔战争中，工人阶级及其子弟中超过半数者体检不合格，不适合做军人，不能适应国家殖民扩张的需要，^〔131〕这使得日不落帝国开始从和平乐观的美梦中惊醒。因此，英国国家精英通过社会立法提升社会中下层民众，特别是工人阶级身体素质的构想显得越来越紧迫。“为了现在和将来的需要，而培养健康的劳工与士兵就被视作至关重要之事。”^〔132〕

第三，拉拢工人阶级、消除社会冲突、保证国家安全。

这个考量几乎伴随着英国工人阶级成长的每个阶段。但是总体上而言，英国统治精英的手段也在不断变换，而工人阶级的政治经济诉求也不可能是始终保持一致的。到了19世纪末，英国国家精英在政治选举权上的“文章”已经做得差不多了，而通过社会经济领域的改革给予工人阶级一定物质上的好处，争取工人阶级的支持，以缓解社会经济矛盾，成为不二的选择。所以，所谓福利性社会立法成为资产阶级继续执政的“赎金”。^〔133〕例如自由党人中对社会改革与福利性社会立法做出重大贡献的张伯伦（Joseph Chamberlain）早在19世纪80年代就开始在地方层面推动着社会福利供给，因为他深刻地认识到：“社会改革的潜能在于保持与增强现存的政治经济秩序……同时，社会改革可以确保社会政治稳定和减少劳工影响力。”^〔134〕而在20世纪初的自由福利改革的过程中，尽管政党组织、劳工组织、雇主组织、社会媒体、知识与社会精英多在不断地努力推动福利立法，但是国家机构及其精英日益以中立者的角色出现，试图调和社会阶级矛盾的意味十分浓厚，“国家利用它对行政与强制的垄断从而创设了特定的福利体制，进而获得了中立于特定工商业精英和劳动组织的相对自主性”^〔135〕。

第四，选举政治的战略考量。

这也是英国政党政治运用的常用伎俩，即通过一定的社会力量组合和纵横手法，暂时性地联合一定的社会群体，进而达到执政的目的。^〔136〕这在上文中有关选举法改革的阐述与分析中也可见一斑。而在这里的区别就是到底用怎样的手段达到这样的策略互动。20世纪初，由于工人阶级大部分获取了选举权，所以在选举政治中，如何收买工人阶级成为自由党和保守党最为关心的问题。但是工人阶级整体被诸多社会议题、社会组织与历史传统所分割，这些多造成工人阶级政党的发展比较迟缓。自由党与工党的选举合作，在一定程度上要求并规制了自由党精英的“策略选择集”，即需要在一定的社会问题上，支持工人阶级及其政党的社会经济权益要求，保证其政治经济权利。而1893年英国独立工党（Independent Labour Party）的成立，以及1900年工人代表委员会（Labour Representative Committee）的成立代表着工人阶级组织的壮大，使得自由党的执政空间日益受到挤压，不得不在选举政治、社会政策问题上迎合工党、工会与工人阶级选民的偏好。^〔137〕

从中，我们可以得出结论，第三和第四两大因素的考量是一贯的常量，但是由于选举权已经在法定层面上得到扩张，而进一步在实际层面上，即在工人阶级参与政治运动的广度与深度上进行扩展。这不仅不是国家精英的最优策略选择，而且也不是他们可以做到的事情。所以经济社会权益慢慢成为国家精英让渡或者收买的重要筹码。更为关键的问题是，俾斯麦时期的社会保险计划广为英国高层精英与知识分子所知，甚至在一定程度上是被借鉴利用。这当然也是引发上文中第一、第二两大因素的根源之所在。所以，在推动福利性的社会立法问题上，国家精英推动的驱动因素逐步加强^〔138〕，就此也引发人们对国家精英主导模式的错觉。^〔139〕这种错觉，只有通过下文中对推动福利性社会立法的多重推动因素的分析后才能大致消除。

2.多重约束下的资产阶级为代表的支配阶级的高瞻远瞩

英国的资产阶级掌控国家政权虽有些迟缓，但是毕竟能够经过比较漫长的历史过程后得以实现。虽然对其实现的时间点也是众说纷纭，但是比较可靠的说法显然是在英国第一次工业革命成功之后，实际上也就是19世纪中后期。然而英国的土地贵族多半资产阶级化^〔140〕，并且渗透到国家政治机器的各个部门。同时，也有上议院这个制度化的参与渠道，保证老的支配阶级的阶级利益。我们可以得出结论说，资产阶级多半也是反对加强福利性社会立法的，最起码，资产阶级肯定是反对通过提高工人阶级工资来改善工人阶级状况的。工人阶级和资产阶级一样，毕竟是工业革命与资本主义发展的新兴阶级，他们之间不断两极化，两者之间的冲突是不可避免而且有愈演愈烈之势。但是他们之间的关联显然要比工人阶级等社会中下层与土地贵族之间的关系要密切的多。而且如果是通过国家干预的方式，通过国家税收的形式供给社会性的福利的话，显然最起码可以得到资产雄厚的大资产阶级的支持，因为他们实际上在大工厂内已经在推行小规模的部门或行业特征的福利供给了。^〔141〕但是普遍性的福利意味着普遍性的税收，土地贵族显然是不愿意承担这些税收的，特别是以财产税的形式。^〔142〕因为这显然是由资产阶级转嫁出去的成本，却需要土地贵族来承担其中的一部分。所以，以托利党为制度化利益实现渠道的土地贵族显然在大规模福利供给问题上持反对意见并且是一贯的，他们虽然赞同济贫式的社会救助，但是由于社会主义的污名化^〔143〕，使得他们往往远离甚至抵制全面的福利改革，他们所能接受的可能不外乎新济贫法那样的救济性质的福利供给。

“资产阶级是否支持福利？”这个问题来得太简单化，太笼统。^〔144〕我们可以说，资产阶级在一般情况下，没有理由去支持广大范围的福利保障，除了维持生产所需要的工人阶级的再生产以外。也就是说，（部分）资产阶级支持更大规模的福利供给，甚至国家与社会层面的社会公民身份供给是有条件的。总体而言，这些条件显然必须能够符合资本主义经济发展及其重要利益。^〔145〕这些条件在以下的一些理由中就得以充分展现。

第一，产业升级与国际竞争压力下的日益紧迫的人力资本投资的需要。(www.xing528.com)

这个因素在国家精英考量层面已经凸显，而资产阶级，特别是跨国经营的资产阶级，或者即使是国内资产阶级，也同样面临自由贸易下新兴资本主义国家的经济冲击。^〔146〕当然，对于人力资本投资的这一因素的强调是许多英美学者的共识，工业化推动的社会福利立法“从生产的角度来看是适宜的……因为它发展并维持工作的能力与愿望。社会保险成为人力资本投资的一个手段”。“保护工人以免其遭受贫穷，从经济上来说是一种合理的行为。”^〔147〕但是或许他们都没有看到，第一次工业革命以后，英国产业革命升级的内在需要，即不能通过资本主义的原始积累或者简单市场扩张的方式进行资本主义商品生产与市场扩张。英国的先发优势也慢慢变成了先发劣势。特别是后起之秀的现代大规模高效率的集约式生产方式催生人们对产业技术升级等一系列的人力资本追加投资的需求。一般资本家可能还很难领悟其中的奥秘，但是这样的想法一经产生，显然会不胫而走。在英国许多地方，例如在英格兰中部地区，雇主与雇工常常有意无意地结成“联盟”，而在整个行业面临国际性竞争的情况下会显得更为紧密。^〔148〕

第二，通过福利投资^〔149〕，扩大国内市场、拉动内需。

虽然20世纪初，人们几乎还没有凯恩斯主义思想的朦胧感觉，即通过积极的财政政策，甚至财政赤字的方式，由国家投资公共工程，创造完全就业，拉动国内总需求，进而缓减资本主义相对剩余商品生产所造成的周期性经济危机，从而维持经济社会安全。但是在当时国际市场竞争激烈的情况下，通过福利投资，进而扩大社会中下层大众的生活必需品的消费^〔150〕，从而创造出更大规模的国内市场，拉动内需，这却是可以感知的事情。^〔151〕而养老金计划的实施，也将大量的老年劳动力挤出劳动力市场，有利于创造更多的就业机会。^〔152〕所以，一些资本家对此积极鼓吹。支配阶级之所以有能力推动福利性社会立法，“是土地精英和工业精英暗中的联合以扩大社会的市场基础，并以此抵制桀骜不驯的工人阶级的结果”^〔153〕。

第三，通过福利性社会立法，提高工人阶级生活状况，进而消减劳工运动，缓减劳资矛盾。

这样的利益考量已经传递给了国家精英群体，即在当时的社会背景下，特别是结构性失业问题日趋严重的情况下，工人阶级组织化力量的不断提升与经济斗争的日趋激烈，导致资产阶级的主动让步。这种让步，如迈克尔·曼的研究所表明的那样，当然是在强大工人阶级、工会、工党逐步壮大的前提下，政府原先单纯的压制等手段难以有效施舍后，方成为主要的策略选择。^〔154〕这里的让步是基于其自身利益的重大转变，“对于许多雇主而言，经由社会主义者和工联主义者提出来的福利项目不可避免地具有危险性以及高成本，由此，他们确信不得不想方设法将劳工大众从这些项目的关注中转移开来”^〔155〕。这里也需要更多地考量国际范围内的资本主义竞争，因为后起之秀的资本主义国家都通过各种方式控制了劳工运动，但是英国这样的早发资本主义国家，劳工力量一直比较强大，组织化、政治能力也都非常强。这使得本来在国际竞争中就处于劣势的资产阶级不得不在诸多的社会福利改革问题上做出让步，甚至会高瞻远瞩地实施前瞻性的行动，以便在更加长远而广泛的意义上照顾工人阶级利益，争取和谐劳资关系的主动权。^〔156〕

当然，我们也可以考虑日益组织化表达^〔157〕的社会人道主义、知识分子的社会良知等，但是这些多是在上述利益考量的基础上起到加强的作用。特别是本书中提出的“中间层”在很大程度上不仅指处于社会分层的中间层的广大社会群体，也指国家政治组织体制中处于中间层地位的地方政治结构及其地方行政官员。在英国，无论是济贫法的实施还是20世纪初的自由福利改革的过程中，都有地方一线执行、指导、监督社会政策与法律执行的实务官员，他们有时候起到了十分关键性的作用。^〔158〕他们不仅直接把控政策执行，甚至也可能在议会的相关社会调查、议程设置与立法建议等方面具有比较权威的发言权。^〔159〕

值得关注的一个重要问题在于，自由福利改革，甚至第二次世界大战以后的福利国家的建构都是在资本主义框架中建立起来的，不仅未触及资产阶级的根本利益，甚至是维护其根本利益的。“改革是嵌入资本主义体系之中的，并且与保证他们利益的资本主义的诸多机制相协调。同时，这也是避免阶级对抗与革命的阶级策略。”^〔160〕但是，我们这里还需要考虑的一个关键问题还是资产阶级最为关心的福利供给的成本问题。^〔161〕在上文中对有关土地贵族的福利供给的成本考量已经大致交代了，即工人阶级的社会福利本来应该是作为资产阶级的生产成本的，但是资产阶级迫切要将其社会化，这也就是资本主义生产的外部性的突出表现之一。但是这个成本只能通过国家干预的手段转嫁到全体社会上去，因为其数量过于巨大，因此，土地贵族是激烈加以反对。当然，我们也应该看到，由于对工人运动的现实考虑压倒了对于眼前的福利成本考量^〔162〕，资产阶级成为福利性社会立法的主要推动者之一，不断推动工人福利成本的外部社会化，推动国家干预社会福利的社会立法，进而创造并巩固了普遍意义上的权利性质的社会公民身份。

3.左右权衡下工人阶级对社会公民身份诉求的实现

在英国第一次工业革命胜利完成的同时，劳工问题也日显突出。劳工问题主要体现为工作条件差、工资收入低、失业与贫困等社会问题。其中又以失业问题尤为严重，因为此时，工业革命的完成使得某些行业生产过剩，劳动力需求降低，特别是由于面临后发资本主义国家日益激烈的竞争与殖民地的争夺，出口受限等因素的影响。^〔163〕资产阶级与工人阶级之间的两极化是非常明显的，但是工人阶级内部也在不断分化。这种分化实际上已经预演了20世纪关于新中产阶级问题的争议。虽然当时英国的中间阶级是相对空缺的，即旧中产阶级已经不可避免地沦落到工人阶级队伍中去了，而工人阶级内部也分化出技术工人与非技术工人、熟练工人与非熟练工人^〔164〕，还要加上巨大的部门间差异，此外，还需加上地区性、历史性、宗教性，特别是选举性的差异。这些因素都使得工人阶级被交叉分类所切割与界分，大大降低了无产阶级内部的统一性与团结性。当然，英国工业革命以来，工人阶级内部的熟练工人等优势群体，即所谓“工人贵族”^〔165〕，延续了英国工人阶级保守与封闭的一面。^〔166〕但是以更为激进、战斗性更强的非熟练工人与非技术工人等为主要组成部分的新工联主义与新工会运动也逐步兴起。^〔167〕

工人阶级内部的这些界分为其普遍化的公民身份的诉求与实现带来了一定的困难，因为这些切割本身就造成在诸多社会立法问题上的内部分裂，甚至直接的对抗都是有可能发生的事情。“假设劳动力市场上各部门，包括组织化和非组织化的，都会对国家福利保险整体上有共同的反应，那将是错误的。工会领导人认识到并努力促进国家对一些工人群体的失业保护。同时，一些工会领导对国家福利保险的敌视并不意味着工人运动整体上的敌视……工会组织的差异性非常大，有些产业的工会有着悠久的历史，有些完全是新生的。”^〔168〕

所谓“工人贵族”本身的组织性就很强，其经济实力与政治影响力也很大，更为关键的是，熟练工人工会组织得很早，其经济实力也很雄厚，所以可以在工会或工人联合会等组织内部实现部门化的福利供给。^〔169〕这些早期工会的主要功能其实是经济性质的，即实现经济互助。虽然我们看到轰轰烈烈的工人罢工与反抗斗争，但是政治斗争往往只是经济与社会斗争的需要。例如，1895—1904年间，英国100个主要工会的总支出为1 606万英镑，其中用于工会会员的各类福利占86%，其余用于罢工补贴等。^〔170〕也就是说，工人阶级内部的群体界分造成内部的分层，使得部分工人阶级通过内部的实力工会集体供给福利权利得以在某种程度上替代国家层面的社会公民身份实现，进而实现了一定的社会公民身份的替代。他们往往采取比较封闭的形式，试图抵制国家普遍性的社会公民身份的供给，也保持内部小的集体权利的固有界限，实现小范围内的自助式福利供给。他们担心一旦进行普遍性的福利供给反而会将其现有的比较丰厚的福利取而代之，使他们得不偿失。所以，他们在福利性社会立法问题上有时候不仅是冷漠的，甚至会持有反对态度。但是同时也得指出的是，这些工人群体及其组织是工人运动中的强势团体，他们在一些经济与社会问题上的呼声还是相当有分量的，例如对于经济与社会地位、生产条件等方面的施压，他们反应冷漠的只是针对大规模再分配性质的福利供给，而非反对工人经济与生活状况的一切政治努力。

但是工人阶级对于福利的态度不仅仅被所谓“工人贵族”这一重要的分层团体所干扰，同时也因为以下的一系列原因，导致工人阶级在福利性社会立法问题上认知的差异性与复杂性。

第一，工人阶级内部分层与界分导致自助理念持续影响。

上文所提到的熟练工人由于很大程度上是通过自我的勤奋与努力，实现了自己的经济社会、甚至政治地位的提升。同时，他们的自助观念恰好又切合了资产阶级、中产阶级的主流意识的控制的需要^〔171〕，也即通过自由放任的国家对社会的管理模式完全可以实现福利自助。而他们最为担心的也是国家供给型的福利可能会带来反向激励，造成对优势工人群体的“相对剥离”。但是，如果经济形势还好的话，则部门化的福利供给尚可以暂时或部分地替代国家的社会公民身份供给，但是一旦有大的经济危机来临，造成大量的失业与工人贫困，那么非国家供给的福利项目则如同杯水车薪。所以，工人阶级在整体上会慢慢认识到国家供给型的社会公民身份的必要性。^〔172〕

第二，反面的历史经历与德国案例等负面影响。

所谓反面的历史经历，即工人阶级下层，特别是有过济贫院生活，领取过济贫法院外济贫的人都会对英国传统的相对苛刻的济贫事业产生厌倦情绪，甚至抗拒的行为。本书已经对英国的新济贫法有比较广泛而深入的介绍，但是下层工人阶级对济贫法的恐惧会显得更为切身，而且这样的反面历史经历，使得他们对国家干预社会生活产生排斥。加上德国的案例情况，他们对国家供给型的福利性社会立法的态度多半是难以置信的。特别是对其中增强国家权力，而同时排斥个人权利的做法比较反感。^〔173〕当然，通过实际的国家福利供给，人们的恐惧与怀疑感也渐渐消除。由此会不断加速国家的福利性立法，同时也扩大了工人阶级对大规模福利供给的期待。这可以从1900年与1945年工人阶级代表的大众对国民保险与国民健康服务等福利制度的截然不同的态度中看出来。^〔174〕

第三，最为关键的还是眼前的实际利益考量有时会压过根本利益的考量。

所谓现实考量主要还是现实利益的考量，即工人阶级，特别是工人阶级中下层的现实生存逻辑使得他们难以在短时间内支持对短期物质利益有所牺牲的长远利益的考量。其实简单讲，工人阶级并不是不要福利，不偏好福利，而是他们不想要当时国家供给的某些形式的福利。他们显然一直在争取完全的国家供给模式^〔175〕，而不是由国家、雇主与工人个人分别出资，甚至是工人自己出大头的福利供给模式，国家供给的成分依然来自于普通大众的税收，而不是来自于大众要求的财产税。^〔176〕

资产阶级所付出的成本与承担的责任相当有限，对其收入与财富所进行的社会性再分配也相当有限。对工人阶级而言，这样的福利供给不仅没有带来直接的经济利益，如工资的增加或者是经济生活与经济地位的改观，反而因为个人缴费而实际上降低了自己的工资收入。所以很多工会认为，“任何有关养老金问题的法案都将是不能令人满意的，除非议会向工会拨付一定比例的会费基金资助”^〔177〕。工人阶级的利益诉求显然是高工资，这才是最直接、最实惠的。因为在当时，只有充分就业与高工资才是保证工人阶级权利的最重要保障，所以工人阶级及其组织提出的口号往往都是就业权利与提高工资待遇等。^〔178〕

而与此同时，国家广泛的社会经济干预，则在更大程度与范围上实现了对工人阶级整体的控制。^〔179〕例如研究者普遍所举的例子，即底层工人阶级群体普遍抵制1880年开始实施的《义务教育法》^〔180〕，很多工人阶级家庭不仅拒不执行强制性《义务教育法》，很多地方甚至出现了轰走上门劝学的地方教育官员。在这里，眼前的现实利益考量是很明显的，对工人阶级家庭而言，儿童的临时性、辅助性的“工作”可能对于一个家庭而言，是保持温饱底线的重要手段。让他们接受教育，不仅要直接降低家庭收入，这对底层工人阶级来说，甚至可能是致命的。所以，他们在生存权利面前，只能放弃教育权利了！但是，当强制性《义务教育法》真正地、逐步地推进后，这样的抵制越来越少，这也标明工人阶级长远的权益终究会压过现实的短期利益考量。

第四，更为长远权益的考量：福利性收买会导致工人阶级抵抗意识的降低。

当时，反对由资产阶级主导的福利性社会立法的群体中，可以成气候的显然是工人阶级及其组织中的左派，即社会主义运动分子，他们从自己的实际感悟、马克思主义的理论修养以及德国的案例中可以比较明确地看出，不管以自由党为代表的资产阶级着力推动福利性社会立法的内在动机是什么，长远来看，可能会不可逆转地降低工人阶级对资产阶级的政治经济统治的警觉性，进而可能会无法通过大范围的工人运动来达到工人阶级更为长远的政治经济权益的实现，即会极大地降低工人阶级执掌政权的可能性。^〔181〕这当然也是20世纪社会主义运动过程中对福利国家的功过的持续性争议的起点。虽然他们的想法与行动还不是明确具有社会主义的导向，但是他们对英国工人阶级，特别的技术工人与熟练工人的保守性与封闭性还是一清二楚的。建设福利国家作为统治上层应对社会主义者的一种统治策略，不仅给社会主义运动分子带来了两难的困境，而且也造成了工人阶级内部的分裂。

在福利性社会立法及其实施过程中，也有一些因素导致工人阶级对国家福利供给的抵制，例如运作中传统社会与政治精英居高临下的“救世主”态势，使得阶级对立意识被夸大，工人阶级做出本能的抵制也是常有之事。^〔182〕所以，其中的奥妙在于，很多时候不是工人阶级抵制国家福利供给本身，更不是抵制国家支持型的社会公民身份的承认与保护，而是不愿意受到部分代表国家的官员的不恰当的干预和控制，即他们反对的是不合情理的干预方式，而不是干预本身，特别是国家干预渐渐深入人心以后，他们关心的是国家以何种方式介入社会公民身份的供给。

（四）小结：精英策略、政治参与、公民期待与英国社会公民身份的实现

由此，我们可以大致归纳英国社会公民身份实现的基本逻辑与机制。德国的先例使得英国的国家精英与资产阶级的部分精英逐步认识到通过国家干预的方式，向公民供给普遍性的社会福利的重要战略性意义。英国当时的国家相对自主性使其国家精英能够在社会压力下逐步开始提出普遍性社会福利供给计划。而作为支配阶级的资产阶级由于对更为长远的利益考量，最终在整体上支持这种供给模式。在统治阶级内部各群体中，对国家的普遍性福利供给已经成为主流的呼声，这时候的政治过程，不再像在工人阶级争取选举权过程中表现得那样具有社会运动的属性，而是更加具有压力集团推动的性质^〔183〕，虽然这两种作用方式并非截然不同，或者是非此即彼。但是这时候无论是国家精英、支配阶级中的各种雇工组织，还是工会组织多形成了比较成型的制度化形式与作用方式，进而推动着福利性社会立法的各个环节、各个进程的开展。

但是，如果按照这样的分析，英国的社会公民身份实现模式将与德国相差无几。因为现在的不少研究直指英国工人阶级对福利供给的冷漠甚至反对。而在这样的政治过程中，工人阶级在国家福利供给、社会公民身份实现的过程中，有一个重大的战略性调整。这一调整使得以英国为代表的社会民主模式凸显出其自身的特点，即原先的政治权利的部分实现，不仅是政治选举权利的实现，而且包括一系列的社会结社、社会组织与广泛的政治参与的实现等都将在其社会公民身份的实现过程中充分展现其优势。例如，直到1918年，部分妇女才获得了选举权。但是，妇女在推动社会福利改革的过程中也起到了很大的作用。^〔184〕实际上，劳工运动追求政治公民权虽然是以选举权为导向的，但是同时涉及参与国家事务的诸多领域的权利诉求，“所有劳工运动都将工人选举作为政治公民权的关键要求——实际上就是工会官员——到文职机构……实际上，英国劳工醉心于人事和手段，而非其他的目的：它的三个首要问题是普选权、工会的集体公民权以及选举工会官员担任公职”^〔185〕。

工人阶级进而不再坚持一贯以来的抵制的策略，工会委员会（Trades Councils）最终决定，“在中央和地方层面的政策制定与实施过程中最大程度地增强工人阶级的影响，这是摆在他们面前的仅有的现实之路”^〔186〕。这也就是本书在分析框架中提出来的，在统治者和被统治者二元对决模型中的双强模型中，对被统治者的最优策略是先争取福利，由此进一步增强自己的实力，进而继续进行政治经济领域的斗争，以实现广泛而实质性的政治经济权利。也就是说，对于工人阶级激进主义或者左派而言，眼前目标就是实质性推进工人经济与生活状况的改善，即以社会改革立法推进福利建制，并通过全程性、全局性参与到追求完全就业、高工资、良好的工作环境等一系列更为根本的工人阶级权益过程中去。^〔187〕长远而言，寻求执政以推进资本主义社会的政权性质的根本改变，从而使得工人阶级获取完全的公民身份，即如同社会民主同盟（Social Democratic Federation）领导人海德曼所言，适应福利改革是“通往社会主义的基石”^〔188〕。

同时，他们也深刻地质疑资产阶级所主导的福利性社会立法到底真心还是假意，这种假意一般体现在：尽管由国家供给比较普遍的社会福利，但是过程是相当渐进而有限的，而且并非大规模的社会财富的再分配，统治精英们想要抵制的也正是这样的大规模的财产的社会性再分配。所以，尽管福利国家在英国得到了长足的发展，其对社会财富不平等的影响还是比较有限的。^〔189〕国家的福利供给计划一旦提出，显然不能由自己拆穿谎言，只能说是真心的。如果是真心，那么工人阶级团体主流迅速抨击道，这些还是远远不够，他们就此提出了远水不解近渴等一系列质疑。^〔190〕“他们并非支持张伯伦的改革，也不支持其他任何并非主要惠及工人阶级利益的改革。他们试图在两类改革之间做出区分，第一种是小恩小惠式的改革，第二种是直击资本主义根基的改革，它们应当是涉及财富再分配，改善工人阶级的物质条件，这些都可以不断增强工人阶级斗争的实力。”^〔191〕

由此，工人阶级的诸多组织和积极分子逐步投入到真真切切的福利供给与管理的过程中去，广泛地参与到国家性的社会福利调查、供给与管理过程中去。特别是工党作为工人阶级代表性的政治力量，逐步通过其议会议员的作用，推动了社会立法进程。^〔192〕他们虽然人数少、力量小、发言权有限，但是在议会讨论中确实是真心诚意、一心一意地推动社会立法，例如工人阶级中具有社会主义背景的议员早在19世纪80年代就推动议会通过1890年的《工人阶级住房法案》。虽然自由党人支持并主导推进自由福利改革，但是我们从两党的议员候选人的政治议题的关注中就可以看出他们之间的重大区别了：在1906年的大选候选人中，劳工背景的候选人中84%就失业问题进行提案，81%支持政府支付养老金，79%支持教育改革，60%支持住房改革，只有16%支持“紧缩政策”。而自由党候选人中98%讨论自由贸易，86%支持教育改革，69%支持改革养老金与济贫法，41%支持失业相关的立法改革，36%支持住房政策。^〔193〕1906年后，工人代表委员会发展成为正式的工党，并作为一个重要的政治力量占有下议院议席30个，他们对福利性社会立法的推动作用变得更为明显。由此，他们在议会政治过程中对讨论养老金计划持续施压，并且在实际的立法进程中也不断施压，争取法案的通过。^〔194〕

代表工人阶级利益的工运积极分子与领导者、工党组织等多通过地方政府与福利管理参与到社会政策执行与管理过程中去。^〔195〕他们不仅参与到地方的福利供给的管理中去，同时也强势地监督各级政府对福利性社会政策的执行。^〔196〕而工人阶级不仅在“体制内”的推动与参与，也在外部逐渐给英国政府施加了巨大的压力，同时保证自己的阶级及其组织的政治经济独立性。第一次世界大战期间，工人阶级的劳工运动就不断地推动着政府的行政回应与议会的社会立法。^〔197〕而到了第二次世界大战期间，这种推动力量就更为巨大。到了第二次世界大战接近尾声的时候，英国人民以投票的方式，戏剧性地将工党推到历史前台。所以说，是英国人民选择并推进了福利国家，而非帝国与战争。^〔198〕但是战争从客观上推动了英国福利国家的建制，1925年的国民保险体系已经扩展到65—70岁的所有老人，并为寡妇和儿童提供年金。在社会教育、住房、医疗卫生等方面也得到了显著的拓展。^〔199〕在英国逐步建立健全的议会民主制度、选举制度保障等制度的约束下，无论什么政治派别、无论什么政党、无论什么阶级都不得不做出积极的回应。^〔200〕

所以，在这里，我们才发现了工人阶级偏好并推进社会公民身份供给的逻辑，即在工人阶级以及许多中产阶级社会精英分子的支持下，他们广泛参与到国家层面、各地方层面，通过多方面的政治参与，不断推进英国工人阶级以至全体国民的社会公民身份的实现。^〔201〕这也就使得英国福利国家的建设不断加速。同时，这也并非任何一个阶级、群体、组织所理想或者设计的结果，而是多方力量在政策制定与执行过程中不断进行互动的结果。或许支配阶级的政治经济精英的“假意”在前，但是如果没有工人阶级，特别是工人阶级激进主义的战略转变与领导推动，从而大大改变原先资产阶级政党与政府精英所设计的社会政策，那么这样的“虚心假意”或许只能停于表面。^〔202〕更为关键的是，福利性的社会立法不可能只是作为孤立的社会单方供给，只有结合已基本实现的政治公民身份这一现实，进而推进两者的“齐头并进”。这就是英国政治公民身份与社会公民身份实现的互动过程。公民身份一旦以普遍的权利意蕴的形式形成以后，就难以将其改变了，因为“尽管福利制度不是万能的，但它已成为必不可少的社会组成”^〔203〕。