工程建设和验收的法律风险防范策略

风电、光伏项目具有工期任务紧、项目占地广、建设程序复杂、政策不确定性大、环境干扰因素多等特点，项目业主为转移风险，通常将项目以EPC工程总承包的方式发包给有经验的承包商，承包人负责项目的设计(E)、采购(P)及施工(C)，直至通过试运行验收合格后，将项目移交业主方。但在建设过程中会受到许多未知因素的影响，且风电、光伏项目投资主体多样，大部分工程建设参与方风险管控意识较弱，导致项目从开工至竣工均可能面临各方面的法律风险，有必要采取有效措施对风险进行管理和控制。

1.及时办理项目所需的手续

风电、光伏项目涉及的手续繁多，具体可分为项目开发手续和项目建设手续，如不及时办理，将使项目存在合规性风险。

项目开发手续主要有风电项目列入年度开发方案、光伏项目取得建设规模指标，项目备案/核准文件、用地预审和规划选址、水土保持、环境影响评价、用地批准、并网或其他用林(草)审批文件等。对于项目备案/核准文件、水土保持、用地预审和规划选址及并网手续等核准备案前置手续，涉及项目能否并网发电及取得电费，项目业主通常会根据要求进行办理。对于环境影响评价、建设用地规划许可证(建设用地批准书)以及不动产权属证书等不影响项目发电的手续，项目业主普遍存在延迟办理或不办理的情形。

项目建设手续主要有施工许可证、建设工程规划许可证、建设工程规划验收、消防备案/验收等。建设工程应取得建设工程规划许可证，同时建设工程开工建设前还应取得建筑工程施工许可证，且取得建设工程规划许可证是取得建筑工程施工许可证的前提。项目建设完成后，还需要及时办理建设工程规划验收和消防备案/验收手续，通过规划验收是办理项目的不动产权属证书的前提。风电、光伏项目属于电力项目，因为主管部门行政职权划分的原因，建设主管部门对于电力项目的建设工程规划许可证和施工许可证的办理监管不足，实践中大量的风电、光伏项目未办理施工许可证和建设工程规划许可证就开工，存在工程被要求停工，以及被认定为违章建筑予以没收或拆除、处以罚款等行政处罚和施工合同被认定无效的风险。

虽然前述项目手续的法定办理主体通常为项目业主，但实践中也存在通过合同约定交由承包人负责项目手续办理的情形。为此，各方应根据合同约定或法律规定及时办理项目手续，确保项目手续齐全，前期未办理的，还应及时进行补办，避免影响到项目建设。

2.强化对项目工期的管理

风电、光伏项目与其他电力项目相比，项目投资主体对项目的开工和/或并网时间更为关注，要求也更为苛刻。如工程管理不到位，造成工期延误的，不仅会引发承包人的工期索赔及业主的发电量损失的反索赔，还可能会导致项目无法取得预期的上网电价，给项目业主造成巨大的电费损失，甚至导致整个项目达不到预期的投资回报率，预收购方终止预约收购，或项目投资方终止整个项目。

近年来，我国风电、光伏发电持续快速发展，技术水平不断提升，成本已显著降低，风电、光伏指导/标杆电价持续下调。在目前国家大力推动风电、光伏竞价/平价上网的情形下，如果项目未能在核准有效期内开工或规定的并网时间内并网，项目是否能够顺利锁定电价将存在极大的不确定性。

对于风电项目，根据《企业投资项目核准和备案管理条例》《企业投资项目核准和备案管理办法》的规定，应在2年核准期内开工建设，否则不得执行该核准期内对应的标杆电价，甚至会导致核准文件失效，无法获得补贴。对于陆上风电项目，根据《国家发展改革委关于完善风电上网电价政策的通知》(发改价格〔2019〕882号)的规定，2018年底之前核准的存量项目，需要在2020年底前完成并网，2019年1月1日至2020年底前核准的新增项目，需要在2021年底前完成并网，否则国家不再补贴。对于海上风电项目，根据《国家发展改革委关于完善风电上网电价政策的通知》(发改价格〔2019〕882号)和《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》(财建〔2020〕4号)的规定，存量海上风电项目需要在2021年底前全部机组完成并网，否则国家不再补贴。

对于光伏项目，根据《国家能源局关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》(国能发新能〔2019〕49号)的规定，即使取得建设规模指标，仍应在申报的预计投产时间所在的季度末之前全容量建成并网，逾期未建成并网的，每逾期一个季度并网电价补贴降低0.01元/k W·h，在申报投产所在季度后两个季度内仍未建成并网的，取消项目补贴资格。

为此，风电项目的开工时间和并网时间，光伏项目的并网时间对项目能否取得预期上网电价至关重要。项目各方主体在项目建设过程中对项目开工、建设进度和并网时间要严格把控，确保项目能尽早开工、尽早并网，以便能取得核准/备案文件和政府发布的电价文件规定的预期电价。(www.xing528.com)

3.强化对工程质量和验收的管控

风电、光伏等新能源项目，如果缺乏对工程质量和验收的管理，不仅会导致项目出现质量问题，增加项目修复、返工费用及项目建设成本，还将影响项目的发电效率，降低整个项目的投资回报率，而且还会导致出现质量问题后对责任难以界定，影响后续的质量索赔。

首先，项目各方主体需对到货的设备材料在合同约定的检验期内进行检验，如合同未约定检验期的，应及时进行检验，检验后如有质量问题，应在合同约定的异议期内或及时提出异议。部分项目业主为控制项目质量，会指定主要设备材料的品牌和供应商，甚至自行采购或提供主要设备材料。对于发包人的甲供设备材料，参建各方往往疏于检验，未经检验就在工程项目中使用，使用后如发生质量问题，可能无法界定是甲供设备材料自身的质量问题还是承包人违规或野蛮施工导致设备材料损坏，从而引发质量争议。其次，项目建设过程中，项目业主应委托监理单位及时对每个分部分项工程和隐蔽工程进行中间验收，如存在质量问题，应及时要求承包人修复。再次，在项目建成后，还需要对项目进行试运行和验收，确保其发电效率等主要性能参数满足合同约定，项目经建设单位、施工单位、设计单位、监理单位等参建主体竣工验收合格后，方能投入使用，避免未经验收擅自使用。最后，建设项目中环境保护、水土保持、防洪等设施，还需做到与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，并严格按照经批准的环评报告、水土保持批复和洪水影响评价报告进行配套设施设计、建设和验收，经验收合格后，方能投入使用。

4.强化对工程安健环的管理

风电、光伏等新能源项目，特别是风电项目，通常项目地理位置较偏远、地质条件较复杂、施工条件恶劣、交通运输条件差，项目各方主体应根据《中华人民共和国安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》《环境保护法》等法律法规，强化对项目安全生产、职业健康和环境保护的管理，落实相关责任制度，避免发生安全生产和环境污染事故。

在安全生产管理方面，首先，应配置充足的安全管理人员，并确保安全管理人员需取得相应的安全生产管理资格，对项目建设过程中的安全生产事项进行监督管理，特别需避免迟报、漏报、谎报或瞒报安全生产事故。其次，项目安全文明施工措施费应单独计列，单独支付，及时足额向承包人或分包人支付，避免安全文明施工措施费不足无法落实相应的措施，导致发生安全生产事故。最后，发包人、承包人、分包人、监理单位、设计单位如存在合同关系的，应签订安全生产协议，明确各方的安全生产责任及违反安全生产责任的违约责任。

在环境保护管理方面，风电、光伏等项目需要进行土方开挖可能造成水土流失，风电项目风机工作时可能会产生噪声，对环境造成影响。为此，项目业主应根据《环境影响评价法》《水土保持法》等法律法规的规定，依法办理环境影响评价、水土保持方案的批复，明确项目需采取的环境保护措施和水土保持措施，并确保承包人按照前述批复意见落实相应的环境保护措施和水土保持措施，避免发生环境污染和水土流失事件。

5.强化对工程分包商的管控

风电、光伏等新能源项目，违法转分包的情形较为普遍，项目业主除选定具有相应资质的承包人，确保承包人具有建设项目的能力外，还需要对承包人的分包行为进行管控，承包人的分包行为，特别是分包商的选择，需获得发包人的认可，避免转包和违法分包影响到项目建设。

承包人转包或违法分包往往会产生工程质量和安全隐患，而根据《建筑法》《建设工程质量管理条例》的规定，承包人需和转分包人就工程质量对项目业主承担连带责任，根据《建设工程安全生产管理条例》的规定，建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第四条的规定，非法转包和违法分包合同为无效合同，承包人在向发包人承担赔偿责任后，可能无法依据转分包合同向转分包人进行索赔。同时，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条的规定，转分包人为实际施工人，可突破合同相对性，直接起诉项目业主，增加项目业主被诉的风险。

承包人转分包后，特别是层层转分包的情形下，容易引发工程款拖欠，导致农民工欠薪而围堵政府部门、项目业主，发生群体事件，影响工程进度。另外，根据2020年5月1日起施行的《保障农民工工资支付条例》第二十九条、第三十条的规定，如果转分包人未足额支付农民工工资的，由承包人先行清偿，再依法进行追偿，承包人存在工程款超付的风险，同时项目业主还应以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。