合理体现水资源的价值

任何一个制度的规定，总是有两个部分组成，第一其所追求的目标，第二，实现目标的程序或手段。对于我国水资源管理制度而言，其主要目的有三方面：一是维护国家所有权；二是促进和提高水资源的合理利用程度；三是维护水资源生态健康。

我国《宪法》和《水法》明确规定，国家是水资源的唯一所有者。作为水资源所有权的权利主体，国家可以采用水资源无偿使用和有偿使用的方式实行水资源的价值。从人类社会利用水资源的发展来看，水资源使用大都经历了从无偿使用到有偿使用的过程。我国水资源有偿使用制度同样经历了这个过程。为了体现水资源价值，维护所有权者的利益，国家可以给水资源定价，采用有偿使用水资源的制度，征收水资源费，并以水资源价格的形式表现。

于是，对于水资源费的性质成为制度设计中首要的问题。不同的定性影响人们对于征收水资源费正当性的认识。虽然对于水资源费性质目前存在着“费”与“税”的争论，但有偿取得水资源使用权已成为大家的共识。

从法律的角度而言，水资源费是所有权人维护其权益的表现；具体表现为国家基于水资源所有权而行使使用收益权，对开发利用水资源的行为主体征收费用；对于开发利用水资源行为主体而言，取水权的获得是需要支付对价的，即获得水资源取用的权利，必须交纳一定的水资源费。从经济学的角度，则是水资源价值的体现，在一定的程度上反映着水资源的稀缺程度。

由于水资源是具有公共物品属性的资源，在实际的开发利用中要维护所有权人的利益所需要的成本要远远大于私有物品；为了维持国家管理水资源正常运转，同时为了调节水资源本来的差异给开发利用者带来的收益差别，保证水资源取用的整体利益的平衡，以及促进水资源的合理开发和节约使用，对水资源征收费用无疑具有正当性。

至于将水资源费定性为“费”还是“税”，首先应当对他们进行区别。一般而言，“费”与“税”主要区别在于征收是无偿性的还是有偿性的。无偿性是指政府向纳税人提供的收益与纳税人的付款不成比例。有偿是指所提供的服务与缴费人的缴费额呈比例。而对于水资源费性质而言，既具有“税”的特性，也具有“费”的性质，因此不能仅仅认为是“费”或“税”。其实，无论是“费”还是“税”，都是国家对于水资源进行管理的一种方式，也都具有经济调控的工具性作用，制度的选择要根据现实的需要而定。从目前我国实践来看，水资源费实质上是更具有无偿性的特点，因此，将水资源费作为行政收费的一种更为合适。(www.xing528.com)

有偿水资源的目标实现还需要适当的程序，具体包括水资源收费标准、征收的主体和征收费用的分配等。我国水资源费实践中，这三个方面的问题也是比较多的。

水资源收费标准较低是最为突出的问题。从水资源费制度设立的目标来看，水资源费应当包括水资源价值和实现水资源价值中所产生的费用。首先，可以将实现水资源所有权看成是地租的收取，马克思的地租理论为水资源价值的确定提供了理论基础。按照地租理论，无论水资源是否丰富，开发条件是否恶劣，只要取用水资源都应当交纳一定的地租费用；其次，在规定水资源费标准时，还要考虑不同水质、不同水量、不同水源、不同地域等因素，以便更好地反映水资源的价值。最后，对实现水资源价值所产生的费用的确定，包括国家管理和促进节约利用水资源的行政费用、开发利用水资源而投入的劳动价值的费用，如水资源勘测、调查、评价、规划、科研以及保护等方面的费用支出的补偿等。水资源费的标准允许有一定的差别，但应当有相对统一的征收标准以便于管理。

《取水许可和水资源费征收管理条例》规定，水资源费取水口所在地省级水行政主管部门代为征收。这是对于水资源费征收主体的一般规定，对于特殊情况没有进行规定，造成了实际征收中存在着争议。跨省取水口水资源费征收存在的问题，主要是两省共同征收不仅造成一个取水口的水资源费标准不统一，而且也违背了便民与高效原则，不仅增加了征收和监管成本，而且也有损法律的严肃性与权威性。对于这种情况，建议由具体取水单位注册所在地征收，因为取水许可证的监督管理中包含了企业法人变更等内容，由取水单位注册所在地征收监管便于收集这方面的信息，更好的进行水资源费征收工作。

对于水资源费的分配，主要的问题是中央和地方以及跨省取水口的分配。目前，我国中央和地方的水资源费分配还没有立法，主要依据的是2008年由财政部、国家发改委、水利部《关于印发 〈水资源费征收使用管理办法〉 的通知》第15条第1款规定：“除南水北调受水区外，县级以上地方水行政主管部门征收的水资源费，按照1∶9的比例上缴中央国库和地方国库。”

对于跨省取水口则没有规定，为了体现公平，取水单位注册所在地征收水资源以后，扣除应当上缴国库的之外，应当在两省之间进行平均分配。