研究新农村建设投入保障机制的优化方案

陆志孟

【摘要】从投入主体、投入领域和“百千工程”等角度分析表明，近年来宁波新农村建设投入较大且增长较快，但今后的投入需求缺口也大，随着新农村建设的深入推进，进一步明确各方的投入责任，扩大资金筹集来源，提高资金使用效率十分必要。

【关键词】新农村建设资金保障机制

近年来，宁波市按照科学发展观的要求，把握“两个趋向”转换规律，积极实施统筹城乡发展方略，努力探索以工促农、以城带乡、区域联动、经济社会协调发展的新路子，加快农业改造、农村建设和农民提升，社会主义新农村建设取得积极进展。但新农村建设是一项长期性、战略性的艰巨任务，形成投入机制、确保投入力度，是新农村建设顺利推进的关键。本课题试图通过对新农村建设中的公共性和准公共性投入的主体、领域、力度、方式的研究，为宁波新农村建设投入决策提供参考。

新农村建设投入主体多样，投入渠道复杂，一直缺乏全面准确的统计，这为我们的研究带来了一定的困难。我们根据调研的情况和有关方面提供的资料，从投入主体、投入领域和“'百千工程”实施等三个角度，对近几年新农村建设投入情况进行分析，虽不是十分准确，但基本能够反映新农村建设投入的概貌，并得出总揽性结论：宁波市对新农村建设的投入力度大，并呈逐年快速增长态势；投入面广，遍及农村经济社会发展的方方面面；投入来源渠道多样，既有各级政府的资金、农民和集体自筹资金，也有来自社会各界的支持资金。当前全社会一年对新农村建设的公共性投入大致为100亿元，其中农民直接受益的设施和服务项目投入超过50亿元，其中在“百千工程”实施村的点上投入超过15亿元。

新农村建设投入主体，即新农村建设资金的提供者，主要有各级政府、相关行业、村集体、农民以及企业等社会资助单位。

1.政府投入：包括财政一般预算投入和基金投入。“十五”以来，我市财政对“三农''的投入快速增长，财政一般预算在“三农”领域的投入总团2006年接近60亿元，是2001年21.7亿元的2.77倍，占一般预算支出的比重始终保持在20%左右。预算外资金对“三农”的投入增长较快，2001年为3.46亿元，2006年为14.63亿元，是2001年的4倍多。政府投入的增量部分重点用在农业基本建设、农村社会事业和农民生活保障等方面。

2.行业投入：与新农村建设相关行业很多，其中，“十五”以来全市仅农村公路、联网供水、电网设施、农村治安投入资金总量就在70亿元以上，通信、信息、治污等行业的投入力度也比较大，但无法准确统计。

3.村级投入：指村级自有资金投入，用在本村范围内的项目建设。2003年以来，仅政府确定的示范创建村和环境整治村就投入村级自有资金19.2亿元，其中2006年达6.6亿元。

4.农民投入：指农民筹资筹劳支持村级建设的投入。在“百千工程”实施中，农民共投入约26亿元用于新农村建设（据估算，农民一年的建房支出约为35亿元）。

5.社会投入：主要指社会筹资和企业参与新农村共建投入。据有关方面统计，“十五”期间农村社会投入约8亿元，2006年为3.3亿元。2006年是党委政府倡导村企结对共建新农村的第一年，全市企业协议或者承诺出资3.05亿元，到位资金1.06亿元。

综合以上分析，可以看出，近年来，我市农村投入有了快速增长。“十五”和2006年农村公共性投入大致在300亿元和100亿元以上。（见表1）

表1 按投入主体分析农村投入（单位：亿元）

从主要投入方向和实施项目角度进行分析，可以更加清晰地看出新农村建设资金的具体流向。根据各部门提供的资料，我们对新农村建设投入的农业、水利、供水、交通、电力、生态环保、教育、卫生、文体、就业和社保、扶持薄弱村、农村流通设施、“百千工程”创建、农村治安等14个方面，进行汇总分析。“十五”期间新农村建设项目资金投入超过150亿元，2006年达50多亿元。（表2）

表2 按投入领域分析农村投入（单位：亿元）

注：表中资金量包括各级配套资金。表中“百千工程”包含的政府投入部分只包括各级财政专项资金投入，以避免与各部门其他专项投入重复计算。

“百千工程”是各级推进新农村建设的重要抓手和载体。根据“百千工程”建设的要求及有关部门提供的资料和我们调研了解的情况，我市新农村建设中的村庄整治，一般实行主要道路硬化、河道治理，对影响村庄形象和内部交通的房屋进行拆除，并进行村庄绿化和环境保洁。由于基础不同，各村庄的投入能力也不尽相同，一般规模的村，完成村庄整治一般投入在200-500万元之间。如镇海区妙胜寺村，共有1202户，在村庄整治过程中，部分实施了河道清洁、村道硬化、村落绿化美化、文体设施配置等项目，已投资240万元。示范村则在环境整治的基础上，实行道路全面硬化、河道全面治理，配置比较健全的文体活动场所和生活服务设施。示范村完成建设后，大致形成“十个一”，即一个综合楼、一个公园、一个硬化路网、一个安全饮用水供应网、一个清洁河网、一个绿化网、一个医疗服务室、一个文化活动室、一支保洁队伍、一支保安队伍，有的村还要加上一个农贸市场等。根据建设程度的不同，一个一般规模的市级示范村，累计投入资金达300-1000万元。如慈溪市三塘头村，549户，2001年以来，共投资550万元，比较全面地完成了公共基础设施建设，实现了“路灯亮化、道路硬化、村庄绿化.、卫生洁化、河道净化、家庭美化”。按照创建一个示范村需投入500万元，创建一个整治村需投入300万元的一般情况估算，2003年到2005年底，仅市级政府确定的“百千工程”建设实施村就投入25亿元，2006年投入15亿元。

为方便表述，我们把以上三种分析结果分别用A、B、C表示。即：A结果，综合政府、相关行业、村级、农民以及企业等社会资助单位在农村的公共性投入；B结果，各方面在农村投入的农民直接受益的建设和服务项目；C结果，各方面在村级公共性投入，主要是“百千工程”实施村的投入。（见表3）

表3 三个角度比较分析（单位：亿元）

A与B的差距主要来自三个方面：一是A包括了大量的人员经费，如教师、农业技术人员的工作报酬，而B则没有；二是A包含了部分超越农村的项目投入，如水利投入中的大型水源工程项目等，而B不包括；三是A已经估算了部分行业投入、预算外投入等，而B未估算，并且由于县以下资料难以收集齐全，部分领域可能统计不足。C结果，投入主体包含面与A一致，投入领域包含面与B一致，但是只限于在村庄范围的公共性投入，既是A的一部分，也是B的一部分，不包括跨村的区域性基础设施建设和公共服务，也不包括农民住房投入。通过以上分析，可以对农村投入得出如下结论：当前全社会一年对农村的公共性投入大致为100亿元，其中农民直接受益的设施和服务项目投入超过50亿元，而“百千工程”实施村的投入为15亿元。

由于受现有体制和传统投入格局等影响，新农村建设投入中还存在诸多问题。一是农村建设投入主体不明。新农村建设涉及农村的方方面面，既包括受益面较广的公共产品，也包括受益对象单一的私人产品，但各级政府间事权划分不明晰，事权与财权不对应，造成农村建设投入责任模糊，各级政府如何分工，哪些归政府投入，哪些该农民承担，都没有一个明确的界限。二是农村建设投入总量不足。由于重城轻乡发展模式长期的历史积累，农村建设投入长期不足，农村的公共事业发展滞后，农民的社会保障水平较低，农业的发展后劲不足。农村落后是整体性的、全面的，城乡差距仍十分巨大。相比新农村建设的资金需求，目前的投入仍捉襟见肘。三是农村建设投入重点不突出。当前各级对农村建设的投入面面俱到，投入重点不突出，存在“撒胡椒面”现象，且投资面重叠，支农效果不明显。少数农村热衷于建设一些见效快的非公益项目，喜欢搞新建项目而不愿投资维护存量项目，也造成了资金的浪费。一些部门掌握了一定的财政支农资金，但由于资金使用分散，难以集中发挥效率，惠农效果也不是十分明显。(www.xing528.com)

近年来，我市按照科学发展、和谐发展的要求，就统筹城乡发展全面推进社会主义新农村建设，制定了一系列决策、规划和指导性意见，特别是《国民经济和社会发展“十一五”规划》、《统筹城乡发展规划》和历年年初制定的农业农村工作意见，对统筹城乡发展建设社会主义新农村的思路、目标和措施进行了一系列的指导。为实现这些目标任务，市委市政府就新农村建设安排了一系列实施项目，并在《“十一五”规划纲要》的新农村建设部分和《宁波市农村经济发展“十一五”规划》中进行了集中反映。结合部门提供的资料，并考虑与“十五”和2006年投入领域角度分析结果口径一致，对“十一五”期间新农村建设主要项目投入需求进行列表概算，“十一五”期间新农村建设资金需求大致为350亿元，每年约需70亿元，与“十五”和2006年新农村建设投入的150亿元和50亿元相比，投入需求大大增加，总体投入压力比较大，而且许多项目需要县、镇、村进行配套，特别是村级，由于已经完成示范和整治建设的都是原来实力比较强的村，今后开展建设的村条件都不太好，配套能力较弱，因此，对于新农村建设的资金困难，应予以充分考虑。（见表4）

表4“十一五”期间新农村建设投入需求（单位：亿元）

注：此处“百千工程”投资额包括目前剩余约一半村的投资需求40亿元与2006年已经投入的约15亿元。

一是划分各级政府的投入责任。按照城乡统筹发展，城乡公共产品统一供给的原则，把农村行政管理、基础教育、公共卫生、环境保护、社会救济纳入财政预算，在市、县（市）区、乡镇确定合理的支出比例，并根据当地的经济发展水平，确定不同的供给水平。对农村范围内建设的但属于全市性享受的公共产品，由市级政府承担建设，如对生态公益林的保护，对水源地的补偿以及环保投入等。对县（市）区内惠及多个乡镇（街道）的新农村建设项目，由县级进行统筹，并把所惠及的有关乡镇纳入出资范围。乡镇范围内难以区分享受主体的新农村建设项目，由乡镇负责承担。二是合理划分政府与农民的支出责任。按照公益性和非公益性建设区别对待的原则，给予不同的支持。对于新农村建设规划、村容整洁、改水改厕等公益性的建设内容，主要由政府投入；对于农村垃圾处理、庭院绿化整治等半公益性公共产品，以农民投入为主，财政适当补助；对于农民自己房屋的改建、通户道路修建等非公益性产品，则由农民自己承担，政府在新农村建设过程中仅对农村困难户的住房进行补助。对在一个村范围内由少数村民享受的产品，由这些村民自己协商建设方式，自己解决建设资金。

一是严格落实“三个高于”的投入原则。各级政府要确保每年财政预算内“三农”支出增长高于经常性支出的增长幅度，国家固定资产投资用于农村的增量高于上年，土地出让收入用于农村建设的增量高于上年，新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，建设用地税费提高后新增收入用于“三农”。二是完善市级财政转移支付。鉴于全市南北县（市）区财力极不平衡的状况，必须加强财政统筹，加大转移力度。市本级财政向南三县（市）的新农村建设加大扶持力度，在此基础上，各县（市）应对各地的欠发达地区建设新农村加大支持力度，确保建设资金向山区、老区、海岛等欠发达地区倾斜，向现代农业倾斜，增强基层政府公共产品和公共服务的供给能力。三是继续开展帮扶联建活动。部门资金来自财政，应在节约资金使用的同时，想方设法支持新农村建设，以缓解新农村建设资金制度性安排不足的矛盾。应着眼“造血”，帮扶欠发达农村村级经济发展，改善农村生产生活条件。继续深化开展联镇带村建设新农村活动，部门加大投入，连线成片，提升整个乡镇的新农村建设水平。

村级经济经营得好，可以为新农村建设直接提供大量资金。应不断增强村级在新农村建设中的筹资能力。全面落实村级发展留用地政策，明确征用土地时，市、县、镇必须落实村级集体经济用地指标，引导村级集中用于发展村级集体经济二、三产项目。同时积极引导村级创新集体经济发展路子。一是开展土地开发。集中利用土地开发整理所得指标，在开发建设区域联片安排所辖各村集体经济发展用地，用于建设标准厂房、物业等项目。二是发展旅游经济。支持村级积极利用村级的水源、景点等优势资源，采取资源入股、使用权转让等方式，通过发展小水电、休闲观光旅游等获取收入。三是利用物业增收。鼓励村级利用区域优势，积极建设标准厂房等物业，采取出租方式，获得稳定的租赁收入。引导村级挖掘村内存积的闲置资产潜力，对空置的建设用地和房屋等进行改造利用，增加集体收入。四是进行资产经营。政府加强服务，引导货币资产较多的村，，可跨区域从事资产经营购买房产、土地、水源、景区等产权或使用权，通过开发或改造升级，获取增值收益。

农民是新农村建设不可或缺的投入主体。一是增强农民的出资能力。大力发展现代农业，积极推进特色农业发展，提高农产品市场竞争力。继续扶持农业龙头企业的发展壮大，增强农业龙头企业对农户的带动力。大力发展县域经济，加快发展农村二、三产业，鼓励农民自我组织参与市场、自主创业，发展壮大民营经济，培育更多的农民“小老板”。二是激发农民的出资意愿。充分尊重农民意愿，把农民赞同不赞同、拥护不拥护作为新农村建设工作的出发点和检验标准，农民认为该办的事就办，农民认为不该办的事就不力、，让农民参与新农村建设决策。三是引导农民投工投料。通过直接补助资金、补助原材料或“以奖代补”等方式给予鼓励，引导农民对自己直接受益的公共设施建设投工投料。

企业参与新农村共建，是对政府和农民投入新农村建设的重要补充。针对村企结对实践中的配套政策难操作、互利双赢难实现等问题，应进行更多的政策突破和形式创新。可允许企业对一些村进行统一改造，节余土地或指标由企业用于各类经营性项目开发。鼓励企业与少数旅游资源丰富的村组建旅游开发公司，对整个村进行开发和运作。建立企业捐资免税的便捷政策通道，对捐资新农村建设的企业实行税费优惠，并由政府授牌或冠名等形式，表彰鼓励捐资建设新农村的企业。企业经营者可按规定程序兼任村主要干部或两委会成员，直接参与村务管理。

一是整合项目资金。市级成立政府分管领导担任牵头人的支农资金整合协调领导小组，促进在同一项目区内资金的统一协调和互补，分散在各部门的资金不统一归并到一个部门，但是其使用信息通报领导小组，领导小组根据新农村项目建设的缓急，统筹指导安排资金。二是集中使用资金。顺应城市化正加速推进，人口从农村向城镇转移，农民居住逐步集中的规律，把新农村建设资金重点放在安排农民居住区、中心村以及中心镇农村的公共设施和大型农业基本设施建设上。三是强化资金管理。健全新农村建设资金监管机制，完善各项制度，确保资金安全运行、高效使用，真正用于“三农”。当前应加强对村级的资金监管，防止新农村建起一些项目，倒下一批村干部。

一是强化规划对资金投入的引领作用。各级在安排资金时，优先投向那些已经编制完成新农村建设规划的村。按照新农村建设的规划，配套投放项目资金。部门要加强协调和信息互通，按照村庄布局规划，推进农村道路、电力、供水和教育卫生等设施建设。二是发挥财政的导向功能和杠杆作用。采用政府财政补助、财政贴息、税收和贷款优惠等方式，鼓励和扶持各类工商业资本投资建设农业基础设施，从事农业产业化经营、农业高新科技示范和推广等。三是调整新农村建设资金的支付方式。尽量做到凡是财政安排、直接发给农民的补助资金，都采取直接集中支付的方式，并将金融机构作为支付的桥梁，形成财政一金融一农民的“一条线”的资金运行。

强化村民对新农村建设事务的评价权，对新农村建设项目进行事后评议。不论是上级支持建设的项目，还是由村级出资和村民筹资筹劳参与的建设项目，都要允许农民群众参与评价。对群众意见较大的，组织进行审计和评估。根据审计和评估结果来确定今后的资金安排。研究制定财政支农资金使用绩效评价的指标体系，建立以结果为导向的财政支农资金使用机制，根据评估结果实施激励与约束并重的考核机制。对能够做到专款专用、按期竣工、效益明显的新农村建设项目，对项目管理部门、项目实施单位及直接责任人给予一定形式的奖励。

（本课题负贡人：陆志孟协调人：贺曙光叶元海李峰胡华宏）

[1]韩俊.建立和完善社会主义新农村建设的投入保障机制.宏观经济研究.2006.3

[2]程又中、陈伟东.国家与农民：公共产品供给与功能定位.新华文摘.2006.12

[3]吴海峰.建设社会主义新农村的十个结合.中国农村经济.2006.1

[4]钟长城.“新农村”内涵的界定与前景研究.江汉大学学报（社会科学版）.2003.12

[5]中共宁波市委市政府农村工作办公室.宁波市社会主义新农村建设政策文件汇编.2007.2

[6]宁波市发展和改革委员会编.宁波市“十一五”规划纲要读本.2006.6

（作者单位：中共宁波市委政策研究室）