宁波社会诚信体系的建设对策优化建议

冀春贤

一个民族不能缺乏诚信观念，一个国家不能缺乏信用制度，一个社会不能缺乏信用体系，一个企业不能忽视信用管理。任何一个理性的、健康的社会都需要诚实守信。因此，处在改革开放前沿、经济发达的宁波不能没有健全完善的社会诚信体系。

根据社会诚信体系、信用体系建设的内容和宁波市诚信建设的现状，为有效遏止诚信缺失，推进“法治宁波”的建设，打造“信用宁波”，使宁波市社会信用体系尽快融入长三角乃至全国社会信用体系大系统的顺利运转，本文就法治宁波建设中社会诚信体系建设的基本框架提出以下几点建议：

政府是社会发展进步的“领头羊”。政府形象是社会形象的表率，政府诚信是社会诚信的核心和关键，是整个社会信用体系建立的基石。为此，社会诚信体系的建设首先要打造宁波诚信体系的关键部位，即建立政府诚信局域网。实行政府各部门政务公开，信息、程序透明的阳光政务。在政府诚信局域网内，凡是不涉及国家机密、个人隐私的事项，一律向社会公开；凡可以公开运行的权力，都公开操作；凡与群众利益相关的事情，都公开办理；凡应接受社会和群众监督的问题，都公开到位，包括政府的人、财、物的配置、使用情况；各级官员的工作分工、职责、目标完成情况，推行网上办事承诺制；置政府及各级官员于法律和民众的监督之中，以公开促公正，以公正出公平，以公平树立政府的公信度，使政府达到“干净公正公平”，建立恪守信用的行政体系，使政府起到诚信的示范效应。

诚信政府的重要标志是依法行政。如果政府不能做到依法行政，政策随心所欲朝令夕改，或是新官不理旧事，毫无诚信可言，其后果是严重瓦解和葬送社会的诚信基础。据宁波有关部门调查，有78.50%的人认为社会信用缺失与政府直接相关，社会上信用缺失的原因是在于政府对失信行为的监督、打击、惩处力度不够，有67.08%的人认同是在于有关法律、法规还不够完善，有55.17%的人认同是在于公民道德水准不够高，有50.67%的人认同是在于信用体系的不健全，有22.17%的人认同是在于自我保护意识不够强。调查同样显示，仅有三分之一对政府职能部门及其工作人员的服务意识和工作效率是很满意和比较满意的；有55.50%的人认为是要强化职能部门有法必依、执法必严；有40.58%的人认为是要建立统一、规范、透明的信用披露制度。

由此可见，政府信用首先必须从依法行政、约束权力入手。政府各级官员要自觉接受人民的民主监督并且将监督制度化、常态化，避免行政垄断和行政工作的暗箱操作，公平对待各类市场主体，坚持诚信原则，取信于民，维护公共利益和社会秩序，保证行政沿着法治化的轨道运行。

与社会信用体系建设关系最为密切的行政执法和司法部门主要包括：工商、税务、海关、外汇、质量技术监督、人事、社会保障等行政执法和管理部门，公用事业部门、司法部门、金融部门。这些部门工作人员是代表政府在行使权力，他们的信用状况如何，直接影响政府的信用和形象。“法贵在行”，法律的生命在于法律的实施。为保证法律的有效实施，必须要在制度建设方面建立长效机制，完善和保证法律实施的相关制度。比如建立官方法律网站，规范行政执法主体制度；建立严格的行政执法程序；建立行之有效的执法激励机制和奖惩机制；完善法律实施的监督机制；建立完善的法律实施责任追究制度等。对上述行政执法及有关管理部门的工作人员，要建立个人信用档案，一旦有人胆敢徇私枉法、执法犯法，要毫不留情地依法清除出队伍，进入信用档案黑名单，保留7-8年时间，对于执法犯法的司法执法人员则永不再次录用。

目前，宁波市经工商登记的企业已基本进入网络，可以在全市和省内查询，虽然信息并不完善，但毕竟迈出了一大步，而作为信用制度建立的最基础的个人信用档案还是一片空白，这为各种失信的人群提供了可乘之机。因此，宁波市信用体系的建立要在“市民卡”工程的基础上，首先要抓紧做好个人信用档案的建立。

个人信用档案是指由公共部门保存的关于个人基本情况和信用情况的原始记录，其内容应该包括以下几个方面：个人身份证明信息；教育经历；工作履历；荣誉记录；信用不良记录；行政机关、行政事务执行机构、司法机关在行使职权过程中形成的与个人信用相关的公共记录信息或有事项记录^[1]。个人信用档案是个人生活中的第二个“身份证”和个人信用“警察”，是戴在诚信者头上的一顶王冠，也是戴在失信者头上的“紧箍咒”。建立个人信用档案，通过信用记录，可以直接为各个行业提供翔实的个人信用资料，从而使守信用的人及时得到社会的支持，使不守信用的人无机可乘。建立个人信用档案，是信用体系建设迈不过去的一道坎，晚建不如早建，个人信用档案的及时建立，可以为我市乃至将来全国信用体系的建立奠定最根本的基础资料。

信息是企业信用建设的生命。全市企业信用信息要在全部上网公示的基础上，进一步扩大企业信用信息的来源，充实和丰富宁波企业信用资讯网的信息内容。政府各协作部门应按照《宁波市企业信用信息管理办法》的规定，通过政府专网，定期、不定期地提供规定的信息。宁波市企业信用信息中心应及时处理各部门输入的信息，确保部门信息上网公示的时效性、准确性。同时，要鼓励、引导企业自行申报信用信息，增大企业自行申报信息在企业信用信息数据库中的比重。

为健全和完善我市信用信息数据库，要从以下几方面做起：一是鼓励和支持我市政府有关部门按照标准建立数据库。二是在建立各部门基础数据库的同时，建立市级、省级、长三角信用信息数据库和信息交换平台。三是有序开放信用信息数据库。四是积极推进信用数据库建设的标准化。五是鼓励信用服务企业建立自己的数据库。

社会信用体系的建设，离不开社会信用中介服务机构的独特功能。信用中介服务机构的主要工作，一是独立的征信企业对个人和企业的信用信息进行采集、整理，并提供信用咨询、评估、调查等服务，从而形成制度化、规范化的征信市场；二是对个人、企业和各类机构信用信息实行科学与规范的管理；三是为社会管理部门进行市场监管和服务提供重要内容。为此应做到以下几点：

社会信用体系的主体是社会信用中介机构。信用服务中介机构的业务主要包括征信业务、咨询业务、信用评级等。目前，我市信用中介机构主要是房产中介、职介、婚介、留学中介等，信用方面的中介主要有宁波市信用建设促进会、宁波市企业信用信息中心、宁波远东资信评估有限公司、中国诚信信用管理有限公司宁波分公司，宁波市中小企业信用担保协会等，而真正意义上的信用征信公司、咨询公司几乎还是空白。

宁波企业信用资讯网，虽然设置了中介信用模块，收集了全市1200多家社会中介机构的信用信息，并按不同类别建立了中介机构信用档案，在资讯网上予以披露，起到了激励诚信、警示和防范失信的作用，但是作为信用中介机构还远未完善，因此，需要花大力气，加快培育社会信用中介机构，并注重培育我市专业性的信用机构，提高其社会影响力，逐渐形成一两家比较有权威的信用中介机构，开展跨省区信用服务业务。

目前社会信用服务机构大致可分为以下几类：联合征信、信用调查、信用评估、信用管理咨询、信用担保、信用修复、信用保险、国际保理、商账催收等。从我市目前的状况来看，信用中介机构主要是企业信息方面的收集、查询，另有一部分信用评估和一大部分信用担保机构，其中大多数属于政府的政策性扶植机构。从信用服务内容上看，信用修复、商账催收、国际保理等行业基本上是空白，而这些业务的开展离不开一套科学的运作办法和懂行的专业人员，因此，加快培养或聘请有关专业人员，设计出我市较为科学的信用运作体系和管理办法，培训专业操作人员，以满足工作的需要已迫在眉睫。

树立信用评级机构的权威性，需要摆脱政府干预，使评级机构成为真正的独立、公平、公正的中介机构，以保证评级结果的科学性、公正性和一致性，不断扩大信用评级的社会影响力。规范信用评级机构的行为，建立风险赔偿机制。信用评级机构应对自己负责评定的企业负连带责任，对自己在评级过程中的重大遗漏、虚假记载、误导性陈述对债权人造成的损失承担赔偿责任。信用评级机构应对投资者全面披露整个评估过程，详尽披露信用等级评定相关信息，最大限度地保护债权人的利益。使企业信用等级真正成为影响投资者决策的重要考量，不断提升信用评级的地位与作用，发挥信用评级机构揭示信用风险的基本作用。

市场化的运作模式应是我市发展信用中介机构的基本选择模式。因为，第一，我市已有了民营征信机构发展的基础。到目前为止，即使一些原行政机构下属的征信机构，在业务运作上也基本采取了市场化的方式。第二，随着市场经济发展和信用规模的扩大，社会上对企业和消费者信用报告的需求量会不断增加。第三，市场化的运作方式和市场竞争的压力，会促使民营征信机构不断开发创新信用产品，并为社会提供个性化的服务和多样化的增值服务。第四，民营征信为主的市场化模式更有利于调动社会上的一切积极因素投入到信用服务行业的建设中，而不需要政府大量投资。第五，民营征信机构不依附于任何政府机关和部门，有利于这一行业更具独立性和公正性。因此，应当尽可能为民营征信机构的发展创造有利条件，创造公平竞争的市场环境。

建立和完善社会信用体系，客观上需要较为完备的法律体系作保障，社会信用体系建设要强调立法先行，加快信用立法。在社会信用体系较完善的美国，与社会信用体系相关的法律有17部，这些法律构建起了美国较为完善的社会信用体系。所以，从某种程度上说，信用体系是一套系统化的法律制度。

从我国目前的情况看，诚信方面的法律条文只是散见于《信托法》、《担保法》、《反不正当竞争法》等法律条款中，相应的专门信用立法尚未出台。在国家相关法律出台之前，宁波要建立信息征集、申报、咨询、使用方面的监管制度，应充分考虑社会平衡和风险控制，有效保护个人隐私和企业商业机密，使规章制度起到强制约束及引导作用，确保社会信用体系的建设沿着法制化的轨道运行。另外，地方立法还要坚持急需为先、以人为本、特色为重、质量为上的原则，重点围绕发挥宁波的体制机制优势，加强市场主体、知识产权和涉外经济领域等方面的信用立法。在上述方面，上海已先行一步，积累了不少经验，我们可以前去取经学习，作为借鉴和参考。

由于失信惩罚机制不健全，一些企业和个人把赖账、逃债、行骗作为赢利的手段，有的在一个地方“逃债”或行骗，到了另一个地方却成了“座上客”，成为招商引资的重点对象，能逃来或骗来的钱继续办工厂、开商店、搞开发。又由于法律的约束不力，受到惩罚的只是少数，逃掉的是大多数。并且，对走向法庭的案件许多是输赢官司都赔钱，守信者得不偿失，失信者大获其利，这在不同程度上对失信者起到了反向保护的作用。因此，只有建立失信惩戒机制，让一切违反信用规则的人付出的风险和代价远远大于因失信而得到的收益，才能遏止失信行为的大量发生。(www.xing528.com)

失信惩戒机制主要有五类：一是由政府综合管理部门作出的行政性惩戒。但要严格依法办事，讲究程序，避免侵犯个人隐私和商业秘密。二是由政府专业监管部门作出的监管性惩戒。这两类惩戒都是由政府综合管理或专业监管部门采取记录、警告、处罚、取消市场准入、依法追究责任等行政管理手段，惩罚或制止违法违规或失信行为。三是由金融、商业和社会服务机构做出的市场性惩戒。主要是对信用记录好的企业和个人，给予优惠和便利，对信用记录不好、进入“黑名单”的企业和个人，给予严格限制。四是通过信用信息广泛传播形成的社会性惩戒。主要是让失信者一处失信，处处受制。五是由司法部门作出的司法性惩戒。主要是依法追究严重失信者的民事或刑事责任。

在构建我市社会信用体系框架和信用体系运作初期，应借鉴欧洲国家的模式，即政府主导下的社会信用体系建设。要在政府推动下，强化政府的直接管理职能，规范信用行业的发展。监督信用行业的规范发展，大力扶植和监督信用中介服务行业的发展，同时监督市场经济主体，保护公平竞争。待全国信用体系相关法律建立完善后，信用中介服务的市场化程度提高后，政府直接管理信用行业的职能就可以相对弱化，待条件成熟后，政府可以完全脱离，实行市场化、商业化运作。而信用服务企业则可通过成立行业协会，制定行业规划和从业标准以及行业的各种规章制度；提出立法建议或接受委托研究立法和提出有关信用管理法律草案；协调行业与政府及各方面的关系等。总之，我市社会信用体系的建设应遵循前期政府推动，后期市场化运作的路径运行。

开展诚信宣传教育，认真贯彻中宣部、全国整规力、、司法部等联合发布的《关于开展社会诚信宣传教育工作的意见》，充分利用现代传播工具，在社会上普遍形成守信光荣、失信可耻的社会氛围；树立“诚信=人格=生存=前途=效益=发展”的诚信观；构建以诚信为基础的社会主义道德规范；树立诚信意识，发展信用文化，创造市场经济条件下的社会信用道德和文化环境，提高市场主体的契约意识、守信意识、自我保护意识和维权意识，市场主体自觉参与监督抵制失信行为等，培育恪守信用的社会公德，树立现代诚信观和“八荣八耻”的荣辱观，营造“守信者荣、失信者耻、无信者忧”的社会氛围。

增强全社会法治意识，逐步实现社会生活法治化。达到政府职能有效转变，行政执法规范高效，基本建成依法行政、高效廉洁、公正透明的法治政府；司法体制健全，司法公正、公开、文明、高效；坚持司法为民，正确适用法律，坚持有错必纠的人民司法原则，完善司法纠错机制；各级领导干部有较高的依法执政水平，国家机关工作人员有较强的依法办事能力，广大公民有良好的法治素质；使社会诚信体系建设从道德和法律两个层次着手，以道德建设为起点，以法律法规建设为终点，使法治观念深入人心。

社会信用体系建立固然需要法律体系和必要的制度安排，但是，信用在很大程度上是靠社会主体之间的信任和诚信的理念来维系，靠市场经济条件下的信用道德规范来维系。讲信用应成为社会经济生活中的一种基本公德。在市场经济环境下，市场主体的行为准则首先应是讲信用，无论是法人主体或公民个人，都应树立“以讲信用为荣，不讲信用为耻”的守信的公众形象。构建宁波社会信用体系框架，必须严格推行市场准入制度，提高市场主体的整体素质，对违信、失信者坚决判罚出场。信用经济的本质不是特权而是法权，只有依靠法的力量才能约束人们的行为，法制是市场经济最有力的呵护手段，道德是整个社会信用体系的支撑点。

培育信用产品市场体系是建立现代信用体系的市场基础。目前我市信用市场刚刚起步，供求矛盾十分突出，一方面社会和企业信用意识不强，对信用产品的市场需求不足，这会制约信用服务行业的发展壮大；另一方面信用服务企业总体水平偏低，资质参差不齐，信用评估方法不规范，信用产品质量不高。政府要通过行业组织制定行规等措施来引导全社会公众对信用服务的需求。因此，政府有关部门要带头积极利用信用评级、评用报告等产品，信用服务企业也要适应市场需求的变化，尽快建立完整而科学的信用调查和评价体系，增强技术创新、产品创新和市场创新能力，努力提供各具特色、多样化、高质量的信用产品，充分满足社会对各类信用产品的市场需求。

加强对社会信用体系建设的领导，一是要把建立健全社会信用体系纳入当地经济和社会发展计划之中，作为改革和发展的重要内容提到议事日程。二是要加快推进电子政务建设，建立统一的政府公共信用信息平台。政府应成为社会信用体系建设的“第一推动力”，加快统一的信用信息市场的形成。

总之，社会诚信体系的建立是一项艰巨而复杂的社会系统工程。它不仅要求建立起一整套与市场经济深入发展相适应的现代信用制度，包括完备的法律法规、与国际经济一体化相衔接的技术规则，同时要求在全社会营造出符合社会主义道德规范、蕴涵着平等、公正、开放意识的现代诚信文化，不仅政府诚信、企业诚信与个人诚信要三驾齐驱，而且要改革、法治与德治三管齐下。社会诚信体系的建设是一项民心工程，迫切而又任重道远，需要我们人人参与，各部门全力配合，共同打造。

[1]王良.社会诚信论[M].中共中央党校出版社，2003

[2][美]苏珊·罗斯·艾克曼著，程文浩译.腐败与政府[M].新华出版社，2000

[3]任仲平.论诚信[N].人民日报.2003918（1）

[4]沈品发、刘建健.中国信用建投法律法规汇编[M].复旦大学出版社，2004

[5]冀春贤.论诚信论[M].三秦出版社，2004

[6]徐祥民.文化基础与道路选择——法治国家建设的深层思考[M].法律出版社，2004

[7]宁波市人民政府关于推进法治政府建设的意见.而政发〔2006〕68号文件

[8]上海市征信管理办公室.上海社会诚信体系建设一百问[M].上海辞书出版社，2004

（作者单位：浙江万里学院）

注释

[1]或有事项记录：对于没有证明材料的信用信息，专业人员依照常识的判断，认为该事项或许存在，记承为或有事项。