环境风险行政规制工具的整合与优化

环境风险规制呈现出断裂的现状，严重影响到环境行政执法的效果，使得环境法律制度体系因其可操作性和实效大打折扣而饱受诟病，成为了环境法制建设不得不面对的顽疾。为了应对此问题，我们应从多方寻求因应之道。

(一)既有因应之道的梳理与检讨

上述归纳的环境行政规制的断裂问题成为了环境行政中的病灶，经常使得环境规制陷入僵局。为应对此问题，至少有以下几种建议:

1.直接可以应对风险行政规制断裂的应对之道，是美国布雷耶大法官提出的风险规制体系改革方案。他主张建立一个集中化的行政组织以更有效地承担相应任务，这个新的行政机构要以任务为导向、具有跨机构的权限、一定程度上绝缘于政治、必须有声望和权威，新机构中的执法人员要理性化、具备专业知识、绝缘于政治和民意且具有权威。布雷耶大法官在研究中分析并反驳了五点可能的质疑，包括认为设置集中化的新机构可能与民主相悖、组织成员的选择是精英主义的、作用有限、在政治上不能被接受和并没有实际转变的可能。^[24]

设置新的集中化执法机构所存在的问题，除了布雷耶自己列举的质疑之外，其理想色彩大于实际可操作性。从实际效果看，我国已经在某些环境风险规制领域部分进行了设置集中化行政机构的努力。比如，为了保护水资源和规制水污染，针对水流域性特征，改变水资源区域管理和分散管理的弊端，我国设置了数个流域管理机构以集中管理，且在《水法》(2002年)中明确规定“流域管理与区域管理并重”的体制。但实践证明，流域机构在水资源管理和保护中因为困境重重而导致失控^[25]。理由是:虽然有集中化的流域管理机构，但与之同属水利部的省级水利厅与之有同等权力，会按照自身利益考虑流域管理;且我国采取水资源保护与水污染防治分别立法(由此，其执法权必然由不同行政机构行使)，因此，流域机构难以在水污染防治方面有所作为。为了应对此问题，是否要更进一步集中化，由流域机构取代流域中的省级水利厅?甚至是将水资源保护与水污染防治管理权限合并(水利部与环境保护部合并)?在中国制度语境中，这显然制度创新成本过大。从内在逻辑上看，环境要素是一个整体，环境风险规制不仅涉及单一或几个部门，其涉及行政职能部门过多，况且还与政治、经济、社会各个领域紧密相关，为了遵循集中化思路规制环境风险，该如何配置集中化机构的权限，使得其既能集中管理又不出现机构设置上的架床叠屋?

2.现实中为了应对环境风险规制弊端的另一种作法是，转向通过司法途径，迫使环境风险的制造者对环境受害人承担法律责任的形式，以实现风险规制的目的，其在当下的实践就是广泛设置环保法庭。实践中，已经出现了环保部门在立案和执法时，申请法院先予执行，环保法庭会提前介入，笔者还通过调研了解到某地发生的一起简单的环境污染事件，其解决方式不是通过环保部门的行政执法，而是由检察机关对污染制造者提起环境诉讼的方式寻求解决。笔者已经通过实证材料分析了当前环保法庭设置在法律基础、权力基础和机制基础上存在的一些问题。^[26]这里的反对意见是，行政机构之所以在环境风险规制中存在困境和弊端，根源是基于环境风险自身的不确定性和科技背景。为应对此问题，将问题交由法院去解决，不但问题本身依然存在，而且还会导致的恶劣影响是，让本应处于终局裁决和“最后防线”地位的法院替代行政机构去规制环境风险，不利于法院权威地位的维护。法官的理性和知识有限，所以，司法要自我约束。一般而言，法官最为擅长的是法学知识，通过逻辑推理和各种构成要件理论运用法条推出案件结果。但这种司法知识/体制虽以应对社会纠纷为指向，却经常难以迅速回应社会生活的变化。^[27]将涉及非常专业的复杂的科学技术背景的环境风险评估与确定的任务交由法院，这与法官所擅长的专业知识不符。

(二)环境行政规制统合的具体路径

环境行政规制的断裂作为一种行政顽疾内生于环境风险本身，上述各种改进规制措施效果的努力似乎都会遭致质疑与非议，因此，这里所建议的统合的措施只能是提出一些改进的可能的进路。

1.确定环境行政规制中的价值排序与优先顺位

当前环境风险行政规制出现的断裂，首要表现是在行政理念上未从环境整体性出发，对存在于各环境要素上的风险分别予以规制。因此，国家在作出环境决策之前，应当有整体性的思路，对各环境风险的紧迫程度、危害严重性进行价值排序，从而确立各环境规制政策之间的优先顺位，据此投入社会资源、展开环境风险规制的行政执法。由此，需要采取的步骤有:(1)国家应当在制定修改环境法律制度、出台环境政策之前，系统进行环境风险评估，对于可能出现的环境风险进行大小排序，确定环境风险规制的紧迫程度。(2)对于环境风险本身的性质进行分析，科学勾画剂量—效应曲线，确定环境风险物质/行为与人体健康致害的内在关联以及环境风险的致害机理，进行类型化界定^[28]。(3)政府要考虑各种环境风险规制措施带来的各种效应，包括其本身的成本有效性以及附带的危害(比如为规制一种环境风险而导致的其他环境风险)。这在当前根据环境要素制定大量环境单行法的制度语境下尤为重要，每部特定单行法有自身特定立法目的，难以统合兼顾所有环境风险，尤为需要横向综合衡量。只有采取了这些步骤，对环境风险整体规模进行评估，才能确定社会资源分配于行政规制领域的优先顺位，避免混乱和将有限资源投入很小的风险，最终影响到环境风险行政规制的总体效果。(www.xing528.com)

2.各类主体及执法机构进行充分的环境风险消息交流

环境行政规制的断裂在现实中的典型体现是执法机构的断裂，执法机构各自为政，沉迷于本部门的职责与规制目标，即使勤勉执法但视野狭窄。单一机构的规制效果难以应对环境风险具有整体性、交叉性和复合性的特征。应对此问题的务实作法不在于设置权限集中的新机构，而在于各执法机构之间要进行充分的环境风险消息交流，从而以统合各执法机构在环境风险规制中的权责，实现协调与配合。环境风险的本质是不确定性，进行风险管理的前提要经过风险评估，即确证环境风险的客观存在、影响后果与致害机理，这要体现为量化数据，即是一种环境信息。因此，环境信息是环境风险评估的结果和环境规制的前提。环境风险信息交流即在社会不同主体之间的环境信息的提供、传递、交流与交换。

具体而言，为了促进环境风险信息交流，必须采取的做法有:

(1)行政部门要详尽地向社会公民提供环境信息。既然环境风险规制不可能实现零环境风险的状态，而只可能选定“核心地带”的环境风险予以规制，那么，环境风险规制的实施过程也是对于损害的负面后果分配过程，而这在民主社会必须由全体公民知悉并参与讨论决定。我国《政府信息公开条例》(2008年)和《环境信息公开办法(试行)》(2008年)规定了环境信息对于公民的公开的范围、方式和程序，但存在的需要改进的问题是:第一，《环境信息公开办法(试行)》(2008年)仅规定了由环保部门公开环境信息，但很明显，水利、农业、渔业等众多职能部门也应当提供环境信息，但并没有进行规定，而《信息公开条例》(2008年)虽然在第10条第11款规定各级政府及其部门要提供“环境保护”的“监督检查情况”，但这不专门针对环境信息，现实中可以、也经常会由其他职能部门以其属于非公开的信息类型而拒绝公开;第二，没有规定企业向社会公众公开环境信息的义务，尤其是社会公众不能依申请方式要求企业公开。

(2)全面规定企业向社会公开环境信息的法定义务。企业是社会产生环境风险的重要来源，企业公开环境信息即是执法机构有效进行环境风险规制的前提，同时，社会公众了解企业环境信息，也能以市场选择和私权保障的方式促进企业减少环境风险物质/行为。但在我国《环境信息公开办法(试行)》(2008年)中，第19条规定了国家“鼓励”企业自愿公开企业环境信息的范围，仅第20条规定了“在列入本办法第11条第1款第13项名单的企业”，“应当”向社会公开四种信息，该办法第11条第1款第13项规定的企业仅包括“污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业名单”，其范围非常狭小，需有针对性地扩大其范围。

(3)环境行政执法机构相互之间的环境信息交流。当前环境风险规制相关职能部门依照现有的分业管理体制与权责划分各自为政，分工不明确，没有形成良好的部门合作、协作和信息共享机制。应对此问题，应加强与环境相关职能部门之间在行政执法中的配合，建立信息共享平台与交流机制与平台，保证时间上连续、空间上全面的环境风险的发生状况以及有关分析结果能为各管理部门动态掌握，不但能减少各部门信息搜集成本，更可以促进各部门之间的权限的统合。

3.环境风险行政规制中的市场手段适用

规制工具使用的典型正当化根据在于人们所宣传的市场在处理特定结构性问题上的无能，^[29]尤其在环境风险规制领域，环境侵害行为存在普遍的负外部性，而保护环境行为又存在普遍的正外部性，这使得环境风险规制需要更多依靠行政手段几近共识。因此，这里探讨的环境风险行政规制中市场手段的适用，并不是主张放松环境行政管制，更不是主张以市场手段取代行政手段，况且，当前公众对于层出不穷的环境风险，有进一步加强规制的呼吁。因此，此处对于市场手段适用的讨论，是在克服当前环境风险行政规制存在断裂的弊端的语境下进行的，其具体内涵包括:(1)立法机关在制定修改环境单行法、各行政机构在环境风险规制之前以及整个过程中，应对环境单行法和环境风险规制措施的成本有效性进行具体分析^[30]，避免规制的社会和经济成本超过环境收益，避免在微小环境风险上投入过多资源，也避免为了规制某种环境风险而附加了其他替代环境风险。因此，这需要所有环境行政机构在依据所有环境单行法，在整个环境风险规制领域综合采取规制措施时进行成本—收益分析，要有综合的视野。我国虽然也在某些领域进行成本有效性调查^[31]，但并没有广泛开展，这在根本上不利于克服环境行政规制中的断裂。(2)采取一些经济激励方法，如污染者付费、排污权交易、环境税、环境保护合同、环境保险、绿色市场，等等。这些经济激励方法被认为是克服环境行政规制的弊端、促进环境规范内面化的重要手段^[32]，由于对这些经济方法内容讨论较多，这里不再赘述。