我国现行实践的不足之处

我国自2014年起，渐趋意识到需要激励公众参与，以弥补精英反恐模式的缺陷。但现行实践只是强调对反恐参与权的权能之一—　涉恐线索举报权运用的奖励。尤其在2014年6月公安部下发《关于公安机关建立完善暴力恐怖犯罪活动举报奖励机制的通知》对公安机关建立完善暴力恐怖犯罪活动举报奖励机制提出要求后，全国各省、自治区、直辖市以及市、县级地方政府大都建立了奖励机制，拼织成了全国性的举报涉恐线索奖励制度（以省、自治区、直辖市级的奖励制度为例，参见表2）。可以说这是促成反恐模式变迁的制度雏形，但是，除却涉恐线索举报权外，对于反恐参与权的其他权能，国家还没有全面的具体的激励措施。

表2　2014年各省、自治区、直辖市制定的奖励举报涉恐线索办法统计表

(www.xing528.com)

即便对激励社会公众积极运用涉恐线索举报权的制度有所建构，但是也不尽系统、不够完善。特别是各地的涉恐线索举报制度各不相同，无论是奖励主体、奖励范围、奖励原则、奖励标准、奖励程序和相应的法律责任，都存在较大差异。在此，以法律责任为例予以说明，我国各地的奖励制度大都没有对政府机关泄密的责任进行细致规定，多是在原则上要求“保障举报人安全，对举报人信息严格保密”，或者简要提及“对举报人信息严格保密”，或者干脆不作规定。这将提高社会公众的参与成本：反恐参与者很有可能因为担心泄露个人信息导致报复而拒绝参与。所以，我国反恐法律制度应有改变，对政府机关工作人员从行政责任、刑事责任等层面设立责任机制，执行刚性的泄密追责制度，以充分完备的不利后果承担来消除泄密激励。^[71]

从2014年国家层面倡导“建立健全”涉恐线索举报奖励制度以来，我国的制度激励实践才不过数年，对于如何定位该制度，政府尚处在探索阶段。在具体操作中，制度激励保持了与社会动员和责任共担逻辑的共生和延续。当前激励制度的逻辑起点是着眼于提高政府反恐情报信息的获取能力，将公民定位为“信息员”的地位。这样虽可以在短期内拓展政府对线索的掌控范围，但是从长远来看，由于忽略了建设公民参与能力方面的激励，势必导致公民防恐反恐能力的萎缩，不利于国家—社会的反恐能力的均衡、协调发展。尤其，当前的制度已经逐渐陷入了“工具主义”的误区。通过分析各地的暴力恐怖犯罪活动举报奖励机制，可以发现，政府往往将举报作为反恐工具箱内的措施之一，设计思路围绕“及时发现、有效打击恐怖活动”进行，这将从根本上导致公民参与的依附性和次要性。但是，参与者为举报涉恐线索，需要付出各种成本。如若保障措施缺席，势必会让公民望而却步。长远看，它会恶化政府获取线索来源和信息汲取的能力。由此，未来应对“工具主义”的认知有所改观。“稳定压倒一切”是我国治理模式变迁的基本原则，这就决定了我国各项工作的开展遵循“渐进改革”或“增量改革”的途径，在改善进程中不时会有一些突破性的举措，但整个治理局面不可能发生整体性的变迁。在反恐怖斗争中，上述三种逻辑也并非升级换代，而是主次有别、并行不悖，新的行为逻辑孕育于旧的反恐实践之中。即，制度激励是在责任共担基础上的逻辑推演和实践转向。质言之，我国制度激励的目的是激励公民反恐怖责任的承担，或者说义务的履行，而非激励公民反恐参与权的行使。可将我国激励制度概括为围绕“激励义务的履行” 主线展开的制度构建。该制度主线存在一些不可避免的弊病：一方面，责任共担逻辑下，参与反恐虽然也属公民责任范围，但是如果只是单维度强调并激励公民履行义务的维度，容易造成政府反恐职责向社会的转嫁。另一方面，强调并激励义务的履行，将减损反恐参与者的道德含金量，使公民在反恐中成为消极的被动存在，降低公众参与反恐的主观能动性，无法充分发挥公众的主动性、积极性和创造性。如果公民不是主观上自主、自为、主动积极地参与到反恐之中，其参与行为的效果必将大打折扣。即便政府在激励实践中，立基于强化理论，致力于将“一旦举报涉恐线索，将获得国家的大额奖励”塑造为公民的操作性条件反射，但是如果将这种条件反射界定为履行义务之后的简单反应，那么将完全漠视公民参与的主人翁意识和精神层面的“共和国公民”热情。在政府重奖、多奖、快奖以及奖励额度“上不封顶”的逻辑下，公民将他们的举报行为势必等同于奖金的获取。这种对物质利益的过度的关注胜过了对参与行为本身的关注。这种情况已经显现。例如，2016年4月，笔者在某地调研发现，有为数不少的公民表示：“如果能发现并举报几个涉恐线索，可以赚几十万，这样一年生意（工作）就不用做了。”可见，国家单纯对物质奖励的强调，已有引导公民不问恐怖行为的危害性而只在意涉恐线索的巨额利益性的潜在倾向。如果单纯物化参与价值并以此为激励取向，忽略精神层面的关怀和极端主义思想的祛除，将会在一定程度上造成“随着奖励增加而导致个体态度逐渐积极，随着奖励减少而导致个体态度逐渐消极”的“阿伦森效应”。

在“工具主义”的制度定位和激励义务履行的制度设计思路指引下，我国激励公民参与反恐怖斗争的制度限定在了涉恐线索举报领域。诚然，遵循以“赏” 为激励举措的涉恐线索举报制度，可以有效整合弥散化的社会力量，从而形成国家与社会之间互融互通的信息通道，有助于提高对恐怖行为的发现、查处概率。但是，这种立基于激励义务履行思维的“工具主义”路径，容易限制或排除公民参与反恐怖斗争的诸多空间。事实上，只有那些无法由政府组织开展的、必须由公民配合实施的行为，立法才给其设定义务。当前，我国激励制度的内容和框架主要围绕线索举报，也是这种激励义务履行逻辑和“工具主义”观念之下的无奈之举。反过来讲，如果将参与反恐视为公民的权利，并为它设计激励措施，则可以在激发公民“主人翁”主体自觉的同时，大大拓展公民的参与空间，实现“反恐要我参与”的消极处境向“我要参与反恐”的积极作为转型。