环保合作项目存在的关键问题及优化方案

环保合作项目是较为活跃的领域，在所有合作项目中占的比例较高。2015年全国工商联环境商会完成了《关于环境基础设施项目违约情况的调研》报告，并上交国家发改委。下面根据报告，具体看看环境基础设施项目存在哪些情况。[25]

首先是政府部门对应收账款延期或者不足额支付，按月足额支付的基本较少。根据公开资料进行不完全统计，《南方周末》记者检索到违约情况的环境基础设施项目共65件。涵盖了我国东、中、西部地区，包括污水处理、垃圾焚烧等项目。最早的发生于2004年，最晚的在2015年10 月才见报。污水处理、垃圾焚烧里的违规项目共占97%，但前者比前者多了13例。在以上65件案例中，处理量与协议不符的、政府拖欠款项的、政府前期准备工作不充分导致建设进度延缓的，各占近三成。剩下占15%的是资金周转出现问题、单方面毁约、基础设施被强占等原因违约。据统计，2015年9月10日，中原环保公告其于9月8日收到郑州市财政局拖欠的污水处理费共4.39亿元。而辽宁大伙房水库上游污水处理厂被拖欠费用1300 万元；河南安阳市波宗村污水处理厂被拖欠费用2816万元；福建明溪县城区污水处理项目和生活垃圾无害化处理项目被拖欠费用1300万元……2015年2月6日，陕西三原玉龙污水处理公司因污水处理费无法及时收到，导致资金链断裂，主控电脑被债权人扣押，处理污水设备停止运行，县城3万吨污水/日直排入渭河的支流。[26]

2013年10月，鹏鹞环保申请仲裁，要求西宁市政府交纳欠款。仲裁裁决要求西宁市政府向鹏鹞环保支付拖欠的3000万元污水处理费和近千万元的违约金。因市政府未主动履行，鹏鹞环保向法院申请强制执行，查封了市水务局的相关账号。鹏鹞环保认为，截至2015年8月，市政府已再度拖欠4300多万元，计入违约金的话，总额超过5000万元。[27]

第二个问题是边界模糊导致责任界定不清，从而使项目延期后再协商或无限期停工已成常态。如垃圾焚烧项目已签订了框架协议，并已开工建设，在建过程中或完工后，即使项目通过环评并达标，但因周边居民的反对而停工或无法继续运营。上海济邦投资咨询有限公司董事总经理张燎认为双方都有责任，但处于相对主动地位的政府更容易改变这种局面。对此合同可做些技术性的改进：“比如政府部门将双方的权利义务关系进行详细的梳理，厘清设计责任和风险边界，如定价成本和服务价格涵盖的范围等。”

第三个问题是污水处理类项目实际处理量波动大。如污水进水量和垃圾日处理量都远高于合同约定处理量，或超出设计标准，长期超负荷运作导致设备受损，有些项目被动出现出水不达标的情况。

2012年青海省财政厅印发“青财建字（2012）76号”文件，要求青海省内要按实际污水处理量及运行费用对城镇污水处理厂进行补贴。而依据鹏鹞环保和西宁市政府的协议，政府要保障达到设计的污水处理量，否则，按设计量核算处理费用。按协议还是按文件，西宁市政府陷入了两难。市政府最终决定依财政厅文件执行。据鹏鹞环保总裁王洪春介绍：“‘一污’（西宁市第一污水处理厂）是城市生活污水厂，不是专门的工业污水处理厂，没有处理大量超标工业污水的能力。”2014年8月起，大量高浓度废水入厂。2015年3月，高浓度的油污废水进入，严重破坏了处理系统。对此，鹏鹞环保左右为难，“全负荷运营，因进水浓度高，出水不能达标要罚款；采用谨慎减量运营，来不及处理的污水外溢，环保局又要罚款。根据国家规定，城市污水处理厂又不能停运，我们都不知如何运营了”。[28]

第四个问题是特许经营合同的条款有待完善，必须厘清设计责任、风险边界，如定价成本、服务价格涵盖的范围等。需要考虑到未来污水管网改造或因排放标准提升所需设备改造升级资金的问题，而采用TOT模式协议经营污水处理厂更易调动私方的积极性。与此相关的另一个现实问题是企业进行精细化管理及技术改造后降低了成本，政府核定价格时被要求降价，技术革新的主动性受到打击。(www.xing528.com)

根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，需要厘清五大边界，这直接关系到合同条款的完善：其一，项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界；其二，权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等；其三，交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等；其四，履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系；其五，调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

第五个是公共利益与企业净利矛盾的问题。常见政府不按协议约定时间调价，双方争议较多的是如何建立一个与物价指数、通膨率挂钩，即时准确反映人力、电力、原材料价格等成本的价格调整机制。

作为国内当时公开招标标的额最大的污水厂TOT项目，合肥市王小郢污水厂的招标结果在国内引起轰动。当中确定的每吨0.75 元污水处理费，成为日后类似项目的价格标杆，使整个行业污水处理费下降逾20%。该项目为我国公用事业改革的成功案例。污水处理厂政企双方以CPI（居民消费价格指数）、劳动力成本和水价等指标作为调整水价的依据，并设计出调价公式，规定每两年调一次。截至2014年10月，水价已进行4次调整，且政府和投资方柏林水务有各自承担的上限和下限。王小郢项目所有投标人的报价均远超底价，最高报价接近底价的1.8 倍。王小郢污水处理厂的主要经验在于将价格调整方案、保底水量等设计责任、分担风险的边界仔细厘清。从各国PPP模式的经验教训来看，能否平衡社会资本、政府和社会公众间的利益是成功的关键因素。社会资本方对收益预期常常过高，达到12% -15%，有的甚至更高。[29]

第六个是公共部门的管理问题。PPP项目的双方准备、决策过程较长，而政府主管部门负责项目决策的领导变动大，私营部门管理人员的变动较少。此外，如何监管也是一大问题，根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，监管架构主要包括授权关系、监管方式两方面。授权关系主要指政府对项目实施机构的授权，及政府直接或通过前者对社会资本的授权。监管方式主要有行政监管、履约管理和公众监督等。

从推广阶段和实施阶段来看，前一阶段社会资本处于优势和主动，后一阶段政府处于优势和主动。推广阶段出现的社会资本签约积极性不高，多半也是出于政府营造的招商环境吸引力不够的原因。出于担忧，下一部分将从三个不同的环节对政府的守约意识案例进行介绍。