政府治理变革：民主行政提升行政正当性

政府管理模式不能将民主与行政有机融合，是造成管理失灵及其正当性陷入危机的制度原因。政府治理变革是对管理的扬弃，它主张的多元主体共治，将民主内化为行政理念，又通过行政过程的协商合作来实现民主，从而增强了公民对行政的认同，促进了行政正当性的回归。可以说，民主行政是政府治理的核心特质。

首先，民主是政府治理的精髓。政府治理主张政府主导下多元主体共同处理公共事务，通过协商、指导、合作等柔性行政方式实现治理目标，反对过分倚重强制性行为，这种平等的合作共治方式就是民主。民主精神及其价值追求融入行政过程中才形成了政府治理。政府管理中也有参与、征求意见等民主形式，但是由于它无法融入管理的价值理念中，而演变为管理者用以证成行政正当性的临时工具，这注定了管理中民主的虚假性。民主与行政的内在融合形成了治理，从此民主成为行政的自觉行为，行政以实现民主意愿为己任。

其次，政府治理拓宽了民主的实践疆域。传统上，民主及其政治实践的重点是代议民主，即选举代表组成议会来凝聚民意制定法律。代议民主的局限在于，民主往往于选举投票之时昙花一现，公民作为主权者往往难以直接参与公共事务。现代政治正在从代议民主向参与民主转变。^[25]政府治理承接了这一转变，将民主引入到公共行政之中，促进了代议民主和参与民主的有机结合，使民主从制度建构层面拓展到制度实践层面，同时代议民主的经验总结又可用以指导政治化的行政过程，从而使民主实践的疆域得以极大拓宽。(www.xing528.com)

最后，民主行政夯实了政府治理的正当性基础。现代公共行政是“行政中有政治成分，政治中也有行政元素”，“治理”是政治与行政的融合。^[26]在政府治理中，政府行政既有政治上代议民主支持，又有公民参与行政过程的民主资源供给，从而有效化解了管理下行政正当性危机，实现了政府治理下的行政正当性回归。

总之，经政府管理改革，我国公共权力结构形成了政府、市场和社会之间相对均衡的态势，由此产生了民主行政的现实需求。但是，政府管理模式无法将民主与行政融合统一，导致行政正当性不足和管理失灵。政府治理变革管理是将民主有机融入行政，通过民主行政来化解管理的正当性危机，同时奠定政府治理的正当性基础。