随着社会系统的进化和复杂化，政府活动范围不断扩大，但政府能够运用的资源和手段又有限，使之往往难以全方位应对复杂的公共事务，导致政府失灵的状况频繁发生。政府治理变革是为应对管理危机而推行的公共行政改革，目的是探索建立有效发挥政府、市场和社会三者优势互补的合作机制，通过合作来优质高效地供给公共产品和服务，实现社会秩序的安定，达至公益与私益之间最佳均衡状态。政府理政理念由“管”转向了“治”，政府权能由垄断向共享、由直接向间接转型、组织结构趋向扁平化、行为目标追求效率但更讲求公平，同时将民主引入行政过程，政府注重寻求与社会、市场共治公共事务，从而推动了行政过程的治理主体多元化、治理目的合理化、治理行为多样化。
行政法系统存在于公共行政之中，公共行政变革必然会打破规范和解释公共行政的行政法体系的稳定性，而法对变革的规范与解释力不足，又会使变革失去法治保障，陷入法治困境。在治理变革中，行政法体系结构失稳的主要表现为：一是立法与行政之间关系失稳。传统政府管理是透过“行政合法性”来证明“行政正当性”，这是形式合法化的正当性，即判断行政的正当性标准是行政是否依据法律作出。[23]在“民主赤字”的拷问下，治理变革将民主引入行政过程，市场和社会主体不仅可以参与执行行政任务，还可以与行政机关平等协商制定规则，这就为行政活动的过程和结果提供了民主正当性。如此，立法不再是行政机关获取制定和实现公共目标的资源和手段的唯一途径，行政机关在民主正当性下亦可从市场和社会中得到更为丰富的资源和手段。二是行政与司法之间关系失稳。德国学者胡芬曾言，如果实体性公法的高度专业化知识不涉及行政诉讼法，并借此获得相关解释和实现，这些知识毫无用处。[24]行政与司法（行政救济）之间链接的重要性无须赘言。在传统行政法中，行政行为理论是法官审查涉案行为是否属于行政诉讼受案范围，以及进一步审查行为合法性的进路和标准。然而，治理变革下的政府治理行为形式多样，既包括传统公法行为，又吸纳了公私混合行为、私法方式，传统行政行为理论已经无法解释当代政府的所有活动。三是行政法理念的转向压力。国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，它标志着我们党治国理政理念由“管理”向“治理”的转变，旨在建构政治国家与公民社会之间的新型关系，实现政府与非政府主体的合作共治。这必然要求改变政府管理模式中行政裁量权过大、过分追求秩序和效率等制度安排，转向控制行政权和引导权力规范运行的制度设计，并在法秩序下营造自由环境，使公众能够自由民主地共治公共事务，共享公共福祉。行政法理念是维持系统模式和张力调控的潜在力量，其自身都面临着转向压力，说明其已无力维持各子系统之间的关系稳定。(www.xing528.com)
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